Диссертация (1136389), страница 23
Текст из файла (страница 23)
Голосов пишет о двухпричинах этого явления: во-первых, такому положению дел способствовалвысокий уровень преемственности власти – несменяемости элит в этих типахсубъектов, и, во-вторых, данная стратегия позволяла минимизировать риски вслучае прихода к власти аутсайдера путем прямых выборов. Действительно, какподтвердило исследование, представленное в предыдущей части данной главы, вреспубликах,гдепринятиеконституциипредшествоваловыборамисполнительной власти, полномочия были разделены более равномерно.Инымисловами, на начальном этапеконституционныйдизайнвреспубликах в основном отражал противостояние региональных исполнительнойи законодательной властей, причем демонстрировал преобладание последней, и вменьшей мере был подвержен влиянию исходов политической борьбы нафедеральном уровне.
В остальных же регионах, хотя местные процессы и игрализначительную роль в институциональном строительстве, огромное значение,особенно на начальном этапе, имели федеральные политические процессы, аименно противостояние Б. Ельцина и Верховного Совета.Так, еще в 1991 году, пользуясь своим чрезвычайным правом, Б. Ельцинназначил глав администраций регионов, причем, несмотря на законодательнуюнеобходимость согласования кандидатур с Советами, в случае несогласия они113были просто навязаны сверху.198 Ответным действием Верховного совета Россиистало принятие уже упомянутого выше закона 1992 года «О краевом, областномСовете…», предоставлявшего широкие полномочия парламентам: избранный илиназначенный Президентом с согласия ассамблеи глава исполнительной властибыл подотчетен обоим этим органам.
Кроме того, состав кабинета формировалсяглавой региона, и четыре важнейших поста – первый заместитель, а такжеминистры финансового, социального и имущественного ведомств, назначались ссогласия ассамблеи. Надо сказать, что работа над уставами началась, и ихпроекты обсуждались на парламентских сессиях, однако до конца 1993 года ниодин из основных законов не был принят – у парламентов не было стимуловизменять статус-кво.199Роспуск Верховного совета и победа Б. Ельцина в противостоянии с ним вкорне изменили ситуацию: резко усилилось влияние федерального центра врегионах, создаваяабсолютноновую систему стимулов в работе надконституционным дизайном.200 Во-первых, во всех регионах, кроме республик,былираспущеныСоветы,ивместонихбылисформированыболеемалочисленные парламенты, включавшие до 50 человек, причем срок полномочийпервого созыва был ограничен двумя годами.
Несмотря на то, что в целомснижение численности парламентов способствовало их профессионализации,201подобная реформа была явно направлена на ослабление роли ассамблей врегиональном политическом процессе и могла рассматриваться как плата залояльность центру региональной исполнительной власти и устранение для нееконкуренции в борьбе за собственность.202 Главы администраций, назначаемыеПрезидентом, тоже получили право единолично назначать кабинет, а такжеподписывать и отклонять принятые парламентами законы. Таким образом, этойреформой были заложены основы для последующего усиления исполнительной198Ross C. Federalism and Democratisation in Russia.
Manchester: Manchester University Press, 2002. P. 123.Голосов Г. В. Указ. Соч. С. 162.200Там же. 163.201Шириков А. С. Указ. Соч.202Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1.С. 87-105.199114власти в регионах.Второй период: 1993–1999 годыВ данный период проходила как работа над созданием федерального закона,регламентировавшегополномочиявзаимоотношенияисполнительнойизаконодательной властей, который должен был сменить Указы 1993 года, так иначалась наиболее активная работа над Основными законами субъектовфедерации. Конституция РФ подтвердила за республиками право обладатьконституцией, а за остальными субъектами федерации – уставами. Последние, вотличие от конституций, не могли приниматься на референдуме – их моглипринимать лишь законодательные собрания регионов.
Это стало важнойпредпосылкой острой политической борьбы вокруг положений уставов. В работенад ними парламенты желали вернуть те полномочия, которых оказались лишеныпосле 1993 года, встречая при этом резкое сопротивление со стороныгубернаторов. С этой же целью со стороны ассамблей имели место попыткидобиться возвращения прямых выборов глав регионов, однако они не увенчалисьуспехом.203 В целом, работа над уставами стала центральным процессом длярегионального институционального строительства и региональной политики.Как отмечает В.
Гельман, несмотря на различные манипуляции глависполнительной власти с целью ослабить новые парламенты в этот ипредшествующий временной период (чем отчасти было, к примеру, введениебикамерализма),внезависимостиотпартийнойориентациидепутатоврегиональной легислатуры, в том случае, если имели место конкурентные выборыэтого органа, наблюдалось последующее стремление к эмансипации, а значит квозвращению утерянных после 1993 года полномочий.204Кроме того, онотмечает, что преемственность депутатского корпуса в новом законодательноморгане, иногда достигавшая половины избранных парламентариев, такжеспособствовала появлению таких настроений. По данным причинам примерно вполовине регионов удалось избежать ситуации полного подчинения парламентов203204Там же.Там же.115исполнительной власти, а значит существовал потенциал для конфликтов испоров вокруг положений уставов.Так, Г.
Голосов приводит различные примеры, подтверждающие сложностьи конфликтность этого процесса:205 в одних регионах легислатуры не давалиуставы на подпись губернаторам, в других, наоборот, подписывать ихотказывались сами губернаторы. Например, в Кемеровской области процессобсуждения шел более года, а во Владимирской области привел к затяжномуконфликту, и устав там был принят лишь в 2001 году.
Таким образом, времяпринятия основных законов в регионах сильно различалось.На представленной ниже карте (Рисунок 2.1) показано время принятиярегиональных конституций и уставов. В целом, до принятия Конституции РФнемногиерегионыобзавелисьсобственнымиОсновнымизаконами,ибольшинство из них были республики – Чечня, Якутия (Саха), Татарстан,Башкортостан и Чувашия, – а также Красноярский край. В 1994 году основныезаконы принимались в немногих регионах, где практически отсутствовалосопротивление с одной из сторон: исполнительной или законодательной ветвейвласти.206 Подавляющее большинство уставов и конституций было принято в1995–1996 годах. В целом, несмотря на все трудности, работа над основнымизаконами большинства регионов была завершена к концу 1998 года – лишьВладимирская область еще три года оставалась без устава.Рисунок 2.1.
Годы принятия конституций и уставов субъектов РФ205206Голосов Г. В. Указ. соч.Там же. С.165116Однако противостояние исполнительной и законодательной властейприводило не только к различиям во времени обсуждения положений основныхзаконов и их последующего принятия, но и к различиям в институциональномдизайне, что и было целью этих длительных переговоров и борьбы. В.
Нечаев,рассматривая четыре случая – Курскую, Псковскую и Астраханскую области, атакже республику Алтай, – указывает на важность состава участников этогопроцесса для его итогов:207 велика оказывается роль связи составителей закона содной из ветвей власти, а также желание авторов следовать собственныминтересам, «подгоняя» институциональный дизайн под собственные нужды ипредставления,иликопироватьужеимеющиесяготовыеварианты,представленные в Конституции РФ или уставах и конституциях иных регионов.Последнее было характерно не только для Курской и Астраханской областей,рассмотренныхНечаевым,ноидлядругихрегионов,например,дляВолгоградской области.208Надо сказать, что одним из инструментов, которые в борьбе с оппонентамииспользовали региональные власти, был Конституционный Суд РФ.
Так, в началеНечаев В. (2000) Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et contra. 2000. Т.5, № 1. C.88-95.208Шириков А.С. Указ. Соч. С. 59.2071171996 года КС РФ рассмотрел обращения от глав администрации Алтайского краяи Читинской области.209 В обоих случаях содержалось требование о пересмотререгиональныхуставов,согласнокоторымлегислатурыобладаливесьмаширокими полномочиями, такими как избрание главы исполнительной властипарламентом,утверждениеструктурыивыражениенедовериячленамадминистрации, подписание законов не главой администрации, а председателемзаконодательного собрания.
Иными словами, согласно этим уставам, в регионахустанавливалась парламентская форма правления.БольшинствоподобныхположенийбылипризнаныСудомпротиворечащими Конституции РФ, за исключением права выражать недовериеглаве администрации и отстранять его/ее от должности в случае осуждения поприговору суда. КС заключил, что органы региональной власти должныформироваться на тех же принципах, что и федеральные.
Соответственно,регионам предоставлялась возможность выбирать институциональный дизайн извариантов президентских и президентско-парламентских систем. Надо сказать,что в некоторых регионах, в частности в республике Дагестан, где изначальнобыла установлена парламентская система, конституционный дизайн сохранялся ипосле принятия этого решения. Прямые выборы главы региона так и не былипроведены вплоть до отмены выборов губернаторов в 2004 году. В другихрегионах(республиках):Хакасии,УдмуртиииАлтае–оттакогоинституционального решения были вынуждены отказаться.Принятый в 1999 году закон, регламентирующий основные принципывзаимодействия региональных властей, закрепил указанные выше положения.Работа над данным законом, призванным заменить Указы 1993 года, велась втечение долгого времени, однако законопроект не раз отклонялся СоветомФедерации, в то время отражающим интересы региональных элит, стремившихсяминимизировать вмешательство центра в региональную политику.
В целом, спринятия этого закона можно начинать отсчитывать начало унификацииконституционного дизайна в регионах.209Шириков А.С. Указ. соч. с. 63-65.118Таким образом, на протяжении 1990-х годов имела место наибольшаявариативностьсоответствующаяконституционногораспределениюдизайна,силмеждувмаксимальнойучастникамистепенирегиональногополитического процесса и менее всего затронутая политикой федеральногоцентра. Так как уже к 1998 году подавляющее большинство регионов имелособственный основной закон, представляется возможным сравнить вариативностьданных институциональных решений.Как было показано в предыдущей секции данной главы, при помощиописанной выше интервальной методики Шугарта и Кэри была произведенаквантификация полномочий глав регионов, и ее результаты представлены наРисунке 2.2.Рисунок 2.2.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
