Диссертация (1136389), страница 26
Текст из файла (страница 26)
Однаковозвращение губернаторских выборов в 2012 году привело к тому, чторегиональные конституции вновь стали полем для политической борьбы иинструментом максимизации власти.В целом, мы можем наблюдать две тенденции:1) «сходимость» изначально разнообразных конституционных дизайнов кпримерно одному варианту распределения полномочий между исполнительной изаконодательной властями до 2012 года и возвращение дисперсии после этого;2) равномерное смещение конституционных дизайнов в сторону увеличенияобъемов полномочий исполнительной власти.Проведенный в данной главе анализ показал, что первые редакциирегиональных конституций и уставов характеризовались весьма заметнойвариацией объема полномочий у главы исполнительной власти субъекта РФ.
Этавариация может быть объяснена конкретной констелляцией политических сил,сложившейся в регионе на момент разработки и принятия основного закона. В техслучаях, когда основной закон разрабатывался и принимался в условияхотсутствия доминирующего актора, устанавливался конституционный дизайн,характеризующийся меньшим объемом полномочий у главы исполнительнойвласти региона.Однако с течением времени главы исполнительной власти смогли статьдоминирующими акторами во всех субъектах Российской Федерации, чтоопределило направление эволюции регионального конституционного дизайна.Объем формальных полномочий глав региональной исполнительной власти началрасти.132Тенденция к увеличению объема губернаторских полномочий наблюдаетсяна всем протяжении исследуемого периода.
Отмена прямых губернаторскихвыборов и общий процесс рецентрализации власти привели к снижению вариациисреди конституционных дизайнов регионов, тем не менее, указанная тенденцияпродолжала иметь место, хотя и приобрела более постепенный характер.Возобновление резкого роста индекса полномочий главы исполнительной властиво многих субъектах РФ наблюдается после возвращения губернаторскихвыборов.Очевидно, что отмена губернаторских выборов и встраивание глав регионовв общефедеральную властную вертикаль в определенной степени сократили ихстимулы и возможности для пересмотра регионального конституционногодизайна и приобретения дополнительных полномочий за счет остальных ветвейрегиональной власти. Тем не менее, это не означает, что губернаторы не имеливозможности осуществлять максимизацию собственной власти на другом уровне.133Глава 3. Анализ реформы местного самоуправления и влияния на нее главрегионов РФ3.1 Развитие местного самоуправления в постсоветской РоссииРазвитие института местного самоуправления в СССР началось в конце1980-х годов.
До этого, начиная с 1930-х годов, органы власти на местах быливстроены в иерархическую систему властных отношений во главе с КПСС. Помнению некоторых российских политологов, в частности В. Гельмана и С.Рыженкова, большинство вопросов местного значения в те годы решалось спомощью клиентелистских взаимоотношений неформального типа. 222 Такимобразом, период с начала 1930-х по конец 1980-х годов характеризовалсяминимальной ролью и минимальной политической автономией местной власти.В позднесоветское и постсоветское времена местная политика началапостепенно развиваться как феномен публичной власти. Проводились реформы вданной сфере, направленные на увеличение или уменьшение местной автономиив зависимости от задач главных политических акторов и более широкогополитического и экономического контекста в стране.
В частности, изменения вобластиместногосамоуправлениябылидетерминированытакимиобщероссийскими процессами, как проведение первых конкурентных выборов,концом монопольной власти КПСС, распадом СССР, принятием Конституции РФ,централизацией власти и др. Кроме того, «характер политического курса (в томчисле и в отношении местного самоуправления) обуславливался деятельностьюакторов, которые определяют политическую повестку дня».223 Далее будутобозначены основные этапы развития местного самоуправления в Россиисогласно периодизации, предложенной В. Гельманом,224 а также выделенынаиболее значимые события, повлекшие за собой изменения в этой области.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти вгородах России, 1991-2001.
СПб.; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге: Летний сад, 2002. С. 35.223Там же. С. 36.224Там же. С. 53-99.222134Вся власть – Советам (1988–1991)Точкой отсчета для местного самоуправления в Советском Союзе считается25 июля 1986 года. В этот день Президиум Верховного Совета и СоветаМинистров СССР принял постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшемуповышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов заускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съездаКПСС».225Годомпозжебылипроведеныпервыеэкспериментальныеконкурентные выборы в местные Советы в 5% районов.
Однако данные меры неоказали большого влияния на судьбу местного самоуправления.226Изменения в сложившейся управленческой системе начались летом 1988года, когда на XIX конференции КПСС было принято решение провестирадикальные политические реформы, направленные на децентрализацию власти.В результате, определенный объем полномочий должен был перейти от Центра кСоветам на всех уровнях, в том числе на местном.
По словам В. Гельмана, этотпроект был детерминирован ресоветизаторской идеологией властей, мыслившихпреобразования только в условиях сохранения влияния партии, и может бытьназван «либерализация без демократизации».227 Несмотря на это, в рамкахзаданной конференцией траектории развития были проведены конкурентныевыборы в Советы всех уровней, и был принят новый закон, который должен былизменить сложившуюся в течение долгого времени систему властных отношений.9 апреля 1990 года в СССР вышел закон «Об общих началах местногосамоуправления и местного хозяйства в СССР». В частности, он предусматривал:1) введение понятия местного самоуправления как такового;2) провозглашение местной автономии;3) отмену подчиненности выборных Советов и их исполнительныхкомитетов (исполкомов) аналогичным вышестоящим органам;Там же.
С. 53.Митрохин С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики[Электронный ресурс] // Библиотека «Полка букиниста». URL: http://polbu.ru/mitrohin_municipal/ (дата обращения:02.09.2017).227Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 54.2252261354) приоритетное положение Советов над исполкомами.228Наибольшеевлияниенадальнейшиереформывсфереместногосамоуправления оказали выборы народных депутатов СССР в марте 1989 года инародных депутатов РСФСР и Советов в регионах и на местах в марте 1990 года.Стоит отметить, что первые из них характеризовались лишь частичнойконкуренцией, так как КПСС заранее удалось провести отбор кандидатов. Крометого, 1/3 депутатов избиралась по квотам партии и социальных организаций,которые, в свою очередь, находились под контролем КПСС.
В результате,большинство мест досталось представителям правящей партии. Тем не менее,такие действия властей привели к росту антикоммунистических настроений,которые вылились в борьбу оппозиции с властью на уровне регионов и городов.229Требование муниципальной автономии, сформулированное в лозунге «Всявласть – Советам!», стало не только знаменем самоуправленцев, но и средствомреализации интересов оппозиции.230 Города, а именно городские Советы, сталипроводниками идей той части оппозиционно настроенных граждан, котораяборолась за местную автономию.
Однако, этот процесс не был повсеместным изатрагивал лишь отдельные города, например, подорвать монопольное правлениеКПСС в Советах удалось лишь в Москве и Ленинграде. Несмотря на это,определенному проценту оппозиционных депутатов удалось получить мандаты вВерховном Совете СССР, и они стали рассматривать города в качестве союзниковв борьбе с Центром, а именно – КПСС.23113 марта 1991 года на свет появилась первая организация местногосамоуправления – Союз городов России.
Ее членами стали Советы городов,настроенных проельцински и антигорбачевски. Председателем Союза былназначен глава Рязанского городского Совета, народный депутат РСФСР ВалерийЗакон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[Электронный ресурс] // Правовые акты СССР. URL: http://zaki.ru/pagesnew.php?id=1687 (дата обращения:02.09.2017).229Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н.
Указ. соч. С. 55.230Там же.231Там же. С. 55-57.228136Рюмин.232 В результате сформировались 2 коалиции: «Верховный Совет России –городские Советы» против «КПСС – областные Советы». Этот конфликтинтересов не был единственным, так как в это же время проявилась вражда погоризонтали, между Советами и исполкомами.233Обозначенные события повлекли за собой попытку властей изменить курсреформ. В результате, в октябре 1990 года Верховным Советом России былпринятзакон«ОвзаимоотношенияхСоветовнародныхдепутатовиисполнительных органов в период проведения экономической реформы».
Егореализация привела к тому, что фактически была восстановлена вертикальнаяиерархия соподчинения исполнительных органов власти, отмененная законом«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»,упомянутом выше.234В рамках обозначенных политических событий происходила разработка ипринятие Верховным Советом закона о местном самоуправлении, которыйвступил в силу 6 июля 1991 года. В частности, он предполагал заменитьколлегиальные исполкомы главами администраций, напрямую избираемыминаселением на конкурентной основе.
Советы, в свою очередь, сохраняли контрольнад исполнительными органами власти, но не имели права напрямуювмешиваться в их сферу деятельности. Таким образом, была заложена основасистемы разделения властей на муниципальном уровне. Местная автономия кактаковая была урезана правом «…вышестоящих Советов и администрацийотменять противоречащие законодательству решения нижестоящих – без суда»,но с возможностью дальнейшего обжалования подобных решений.235Однако данному закону не суждено было оказать какое-либо влияние наместное самоуправление в России из-за политических и экономическихизменений в стране.
Это время ознаменовалось попыткой государственногоИстория союза российских городов [Электронный ресурс] // Союз российских городов. URL:http://www.urc.ru/index.php?page=20 (дата обращения: 02.09.2017).233Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 57.234Закон РСФСР от 10.10.90 № 228-1 «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительныхорганов в период проведения экономической реформы» [Электронный ресурс] // Российский Правовой Портал«Семерка». URL: http://zakon.law7.ru/base41/d4ru8210.htm (дата обращения: 02.09.2017).235Митрохин С.
Указ. соч.232137переворота 19-21 августа 1991 года, затем – элиминацией монопольной властиКПСС и проведением реформ в сфере экономики.236 Перечисленные событияизменили сложившуюся политическую конъюнктуру, а, следовательно, иполитику властей в сфере местной власти.Вся власть – администрациям (1991–1993)Изменение политики в области местного самоуправлениябылодетерминировано тем фактом, что власть КПСС была ликвидирована, то естьорганы местной власти перестали быть важными союзниками новой власти в ееборьбе со старой элитой.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
