Диссертация (1136389), страница 29
Текст из файла (страница 29)
С. 81.Там же. С. 82-83.269Туровский Р. Политическая география: учебное пособие. М.; Смоленск: Издательство СГУ, 1999.270Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 83.271Р Туровский Р. Указ. соч.272Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 83.267268146Кроме заинтересованности Центра в муниципалитетах как союзниках вборьбе с регионами, федеральным властям была выгодна «игра в местноесамоуправление» в связи с необходимостью проведения ряда экономическихреформ, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В связи с этим25 сентября 1997 года вступил в силу Закон «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации».
Он предусматривал отчислениемуниципалитетам доли федеральных налогов, собранных на соответствующейтерритории.273 Однако «реализация этого закона высветила слабости федеральнойполитики в сфере местного самоуправления. На практике его исполнениефактически оказалось заблокировано как регионами, так и самим Центром».274Совместная деятельность федеральных властей и муниципальных акторовпротив губернаторов, в свою очередь, также оказалась затруднена в силу рядапричин.
Для успешного функционирования подобная коалиция должна былаопираться на общероссийскую партийную систему, которой тогда еще не было,или на вертикаль власти, старая модель которой была утрачена после выборов, ановая еще не выстроена. Таким образом, сложилась неблагоприятная для местнойавтономии констелляция политических возможностей.
«Заложенные в 1993 годурамки институционального дизайна в сочетании со значительным упадкомадминистративногопотенциалагосударствасоздавалипрепятствиядляреализации постсоветского муниципального проекта как такого».275Последним значимым шагом в процессе развития местного самоуправлениябыла ратификация Европейской хартии местного самоуправления 11 апреля 1998года. В том же году сменился правительственный кабинет. Во главеисполнительного органа власти встал С. Кириенко, не заинтересованный вразвитии местного самоуправления.
Началось «свертывание «муниципальнойреволюции»». В Государственную Думу был внесен правительственный вариант273МитрохинС.Нормативно-правоваябазаместныхфинансов[Электронныйресурс]http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/books/mpsf/11-1.htm (дата обращения: 02.09.2017).274275Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 84.Там же. С.
85-86.147//URL:Налогового кодекса. Согласно его основным положениям, говорить о финансовойнезависимости муниципалитетов не приходилось.276Муниципальная контрреволюция (1998–2001)Данный период характеризуется новым электоральным циклом 1999–2000годов. В связи с этим Центр дистанцировался от проблем местногосамоуправления,позволиврегионамсамостоятельнорешатьвопросы,касающиеся реформирования местной власти. «В силу этого характеристикирегиональных политических процессов, а отнюдь не федеральная политика всфере местного самоуправления, все в большей мере предопределяли развитиеместной автономии или отсутствие таковой в различных регионах и городахРоссии».277Врезультатеформировалисьразныетипымуниципальнойорганизации власти.
Кроме того, в этот период усилились конфликты междурегионами и муниципалитетами, принимая различные формы в зависимости отспецифики констелляции акторов и социально-экономических характеристик, какрегиональных столиц, так и субъектов РФ.278Ситуация изменилась в связи с завершением электорального цикла, врезультате которого к власти пришли новый Президент – В. Путин – иподконтрольные ему Государственная Дума и Правительство. Глава государстваначал процесс по рецентрализации власти, то есть укреплению позицийфедерального Центра. Подобный подход Президента отразился и на политике всфере местного самоуправления. Ее можно охарактеризовать следующимобразом: «Центр стремился по возможности контролировать основные решения вэтой сфере (включая кадровые), при этом переложив ответственность засодержание и последствия реализации этих решений на региональные и местныеорганы власти».279Там же.
С. 87.Там же. С. 90.278Барабанов О. Региональные власти и местное самоуправление: проблемы взаимодействия [Электронный ресурс]// Информационно-аналитический портал “Наследие”. URL: http://old.nasledie.ru/politvnt/19_3/article.php?art=36(дата обращения: 02.09.2017).279Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 90-91.276277148Действуя в данном направлении, Президент внес на рассмотрение вГосударственную Думу пакет законопроектов в рамках «федеральной реформы».В частности, был предложен закон, согласно которому «мэры городов снаселением свыше 50 тысяч жителей должны были назначаться на должность исниматься со своих постов по решению глав исполнительной власти регионов».
280Принятие этого законопроекта означало бы ликвидацию местной автономии.Однако по ряду причин представители Президента сняли его с обсуждения внижней палате Парламента. Во-первых, он противоречил статье 12 Конституции.Во-вторых, данный законопроект не вписывался в логику Европейской хартииместного самоуправления. Кроме того, он был нерационален для самого Главыгосударства, увеличив внутренние издержки и поставив его в положение, «еслитротуары не чистят – виноват Президент».281Тем не менее, Президент внес несколько поправок в ФЗМСУ от 4 августа2000 года, ограничивающих местную автономию, но не напрямую.
В частности,были предусмотрены следующие нововведения:1)Региональныепарламентынаделялисьправомраспускатьзаконодательные органы местного самоуправления;2) Президент и главы исполнительной власти субъектов РФ наделялисьполномочиями отрешать от должности глав муниципалитетов;3) При этом право отрешать от должности мэров региональных столиц былозакреплено за Президентом;4) В целом, досрочное прекращение полномочий как законодательных, так иисполнительныхместныхоргановвластибыловозможнотолькопринеисполнении судебных решений об отмене нормативных правовых актовмуниципальных образований, противоречащих Конституции РФ.282Как отмечает В.
Гельман, политика Центра по отношению к местномусамоуправлению принимала достаточно абстрактные очертания и могла бытьТам же. С. 92.Там же. С. 92-93.282Федеральный закон от 04.08.2000 № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» [Электронный ресурс] //Консультант-Плюс.
URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28092/ (дата обращения: 02.09.2017).280281149выражена формулой «дальнейшее развитие и повышение эффективности». 283После завершения электорального цикла деятельность Конгресса муниципальныхобразований России стала постепенно сходить к нулю. Совет по местномусамоуправлению при Президенте был упразднен в июне 2000 года.
«На сменурадикальному проекту восстановления “вертикали власти” вскоре пришел проектмягкого сворачивания местной автономии».284Аналогичная ситуация наблюдалась в сфере экономики. К 2001 годуфинансовая зависимость муниципалитетов достигла практически максимальногозначения.
В результате, около 95% от их общего числа были убыточными. Такаяситуация была вызвана тем, что к этому году доходы местных бюджетов вконсолидированном бюджете России составляли 17%, в то время как объемрасходных полномочий, которые должны финансироваться из местных бюджетов,вырос до 32%. Положение усугублялось налоговыми законами от 2001 года,согласно которым налоговая база муниципалитетов была урезана.285На парламентских слушаниях в нижней палате законодательного органавласти 19 января 2001 года администрация Президента и МинистерствоФедерации выступили с предложением пересмотреть статью 12 Конституции. Вчастности, предлагалось встроить местные органы власти в государственные,заменив понятие «местное самоуправление» на «местную власть» или «местноеуправление».
Однако, на тот момент предложение не было поддержано и неполучило дальнейшего развития.286Концентрируясь на изменениях, происходивших в сфере исполнительнойвласти городов с начала 1990-х годов до 2003 года, можно условно выделитьнесколько периодов и характеризовавших их особенностей. В начале 1990-х годовсистема мэрства только начинала складываться в связи с переходом от системыколлегиальных исполнительных комитетов к системе глав администраций.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н.
Указ. соч. С. 94.Там же. С. 95.285Там же. С. 95-96.286Там же. С. 96-97.283284150Последние, в свою очередь, были наделены меньшим объемом полномочий посравнению с местными советами и, в целом, находились под их контролем.Следующий период был связан с началом выстраивания исполнительнойвертикали власти, инициированным Б. Ельциным примерно в 1991 году. В рамкахэтой логики отныне Президент назначал и снимал с должности главадминистраций регионов России и глав администраций региональных столиц какнаиболее стратегически важных городов. Губернаторы имели такие же, как главагосударства,права,нотолькопоотношениюковсемостальныммуниципалитетам.
После ликвидации системы советов в 1993 году основнойобъем полномочий от местных легислатур перешел к усиливавшим свои позициимэрам. С этого же времени в некоторых регионах начали проводиться первыепрямые выборы глав городов.В связи с повышением роли глав администраций региональных столицгубернаторы стали пытаться взять их действия под контроль, что вылилось впротивостояние по линии глава региона – мэр. Одновременно с этим, начинаяпримерно с 1995 года, политика Президента по отношению к главаммуниципалитетов становилась амбивалентной.
С одной стороны, он былзаинтересован в союзе с ними в противовес влиянию губернаторов. С другойстороны, в свете происходивших тогда событий, например, федеральныхвыборов, выстраивания отношений между Центром и регионами и др., интересглавы государства к делам и акторам местного значения постепенно падал. Врезультате начала формироваться система, при которой многие вопросы,касающиеся деятельности и организации муниципалитетов, переходили в рукирегиональных властей. Это привело к дифференциации моделей местногосамоуправления по регионам.Победа В.
Путина на президентских выборах 2000 года ознаменоваланачало политики ре-централизации власти, то есть сосредоточения основногообъема властных полномочий в руках Президента. В связи с этим былипредприняты шаги по продолжению выстраивания исполнительной вертикаливласти, начатого Б. Ельциным. В частности, Путин в начале своего первого срока151правления предлагал ввести, а точнее вернуться к системе, согласно которой мэрырегиональных столиц назначаются и снимаются с должности Президентом. Востальных городах с населением более 50 тысяч человек данные функции должныбыли исполнять губернаторы.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
