Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации, страница 3

«public services») - ремонт, реконструкция и содержание объектовинфраструктуры,жилищно-коммунальноехозяйство,образованиеиздравоохранение.Во многом именно ответственностью перед обществом за качественное ибесперебойное обеспечение указанными публичными благами можно объяснитьтенденцию к сохранению данных секторов экономики в государственнойсобственности.Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может функционировать и безнепосредственного государственного участия. Вместе с тем, государственныеструктуры, как правило, не могут полностью отказаться от присутствия вотдельных сферах экономики и вынуждены сохранять контроль в них, оставаясьсобственником имущества, либо осуществляя отдельные виды деятельностисамостоятельно за счёт средств бюджетов соответствующих уровней.Вместе с тем, в условиях недостаточной доходной базы для финансирования1Клинова, М.В.

Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия:монография/М.В. Клинова; Ин-т мировой экономики и междунар. отн. РАН. – М.: ИМЭМОРАН, 2009. – С. 89.2там же, С. 95.14реализации полномочий органов государственной власти и необходимостиповышения эффективности государственных расходов возникает потребность внегосударственныхисточникахфинансированияииспользованииуправленческого опыта предпринимательских структур.При этом важное значение имеет вопрос перераспределения правсобственности и иных прав, возникающий при переходе от административновластныхотношениймеждугосударствомибизнесомкпартнерству,осуществляемому в форме соглашений между сторонами.

Прежде всего речь идето таких правомочиях, как право контроля над активами, право на управление,право на доход, а также право на переуступку тех или иных правомочий другимлицам.Данный вопрос крайне важен при рассмотрении ГЧП как системыотношений между государством и бизнесом, поскольку он непосредственно связанс распределением рисков и ответственности между партнерами, а также свыплатой вознаграждения сторонам при достижении поставленных целей.При этом, по мнению исследователей, «некоторые устоявшиеся формыпартнерства, например концессии, нередко расцениваются как косвеннаяприватизация, или же ее полноценная альтернатива, т.е.

рассматриваются каквторжение в систему отношений собственности» 3 . Таким образом, можнозаключить, что ГЧП «является результатом развития и диверсификациитрадиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношениймежду государственной властью и частным сектором в целях разработки,планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов, в томчисле с целью привлечения дополнительных источников финансирования»4.3Дерябина, М.А. Доклад на секционном ученом совете научного направления «Теорияэкономики»: «Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства»[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://inecon.org/images/stories/publicacii/docladD.doc.4Счетная палата Российской Федерации. Аналитическая записка по результатам экспертноаналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектови программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частногопартнерства[Электронныйресурс].–Режимдоступа:http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/2010-04-06-buleten_doc_files-fl-1927.pdf.15Следует отметить, что явление сотрудничества государственной власти ичастного бизнеса при реализации крупных и общественно важных проектоввозникло достаточно давно.

Применение концессионного принципа при постройкеканала имело место еще в середине XVI века во Франции (1552 год).Государственно-частное партнерство в форме концессий применялосьмногими странами, в том числе Россией в конце XIX - начале XX вв., вособенности при строительстве железных дорог. Таким образом, можно сказать,что ГЧП исторически возникло при реализации крупных инфраструктурныхпроектов.Но особенно активно ГЧП начало развиваться с 90-х годов прошлого века,вначале в Великобритании, получив развитие в форме так называемой частнойфинансовой инициативы (PFI)5, а затем и в большинстве развитых стран (США,Канада, европейские страны, Япония, Индия, Австралия, Малайзия, Сингапур идр.), а также на уровне международных организаций, таких как МеждународныйВалютный Фонд и Всемирный Банк.Определение понятия «государственно-частное партнерство».Общепринятогоопределенияпонятия«государственно-частноепартнёрство» в настоящее время не существует, и в мировой и отечественнойлитературе можно найти множество различных определений ГЧП.

Сам термин«государственно-частное партнерство» является переводом распространенного вмировой экономической литературе понятия «public-private partnership». Иногда,чтобы подчеркнуть приоритетность частного сектора, используется термин«частно-государственное партнерство».Вместе с тем, исходя из содержания понятия ГЧП в современныхроссийских условиях, большинство отечественных исследователей [68], [73], [79],[83], [86], [98], [103] предпочитают употреблять термин «государственно-частноепартнерство», который определяет ведущую роль государства.5HM Treasury. Public private partnerships.

[Электронный ресурс]. - Режим доступа:http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_index.htm.16В настоящее время различные определения ГЧП можно найти в следующихисточниках:1) публикации международных финансовых и иных организаций;2) акты и методические документы национальных ведомств, ответственных зареализацию ГЧП в зарубежных странах, а также законодательные актыиностранных государств;3) публикации зарубежных консалтинговых компаний и иных коммерческихорганизаций, участвующих в реализации проектов ГЧП;4) научные публикации (отечественные и зарубежные);5) законодательные и иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, атакже их проекты.Различныевариантыопределенийвотечественныхизарубежныхисточниках приведены в Приложении А к настоящему исследованию.Кроме того, зачастую в исследованиях не приводится собственноопределения ГЧП (говорится об отсутствии устоявшегося определения), но вцелях введения данного понятия выделяются его характерные признаки6.Рассмотрим имеющиеся определения ГЧП более подробно, взяв наиболееобщие определения, приведенные в каждом из вышеуказанных источников.Среди публикаций международных финансовых и иных организацийнаиболее общее определение дается Международным валютным фондом (МВФ)7,в соответствии с которым «понятие государственно-частного партнерстваотносится к соглашениям, в рамках которых частный сектор предоставляетинфраструктурные активы и услуги, которые традиционно обеспечиваютсягосударством».ВданномопределенииМВФограничиваетсяинфраструктурнойсоставляющей ГЧП, хотя, по нашему мнению, сфера применения ГЧП6Yescombe, E.R.

Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance //ButterworthHeinemann/Elsevier, Oxford, UK 2007. – P. 3-4.7Public-Private Partnerships. International Monetary Fund, 2004. [Электронный ресурс]. – Режимдоступа: http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.pdf.17значительно шире.

В частности, ГЧП может применяться в таких сферах, какобразование, здравоохранение и пр. Кроме того, ГЧП в данном определенииограничивается его контрактной формой. Таким образом, данное определениепредставляется ограниченным, не в полной мере отражая экономическоесодержание ГЧП, и оно скорее применимо для описания практическойдеятельности МВФ, нежели для определения экономического понятия.На уровне Европейского сообщества ГЧП не ограничивается контрактнойформой, и к нему относятся 8 «формы кооперации между государственнымивластями и бизнесом, которые имеют целью обеспечение финансирования,строительства, модернизации, управления или содержания инфраструктуры илипредоставления услуг».Вместе с тем, в обоих данных определениях отсутствует указание наосновные принципы ГЧП, в частности, на разделение рисков и ответственностимежду сторонами, и, таким образом, данные определения не позволяютразграничить ГЧП и иные формы взаимодействия государства и частного сектора(например, государственный заказ или приватизацию).Всемирным банком 9 под ГЧП подразумевается «долгосрочный контрактмеждучастнойсторонойигосударственныморганомдлясозданиягосударственных активов и (или) предоставления услуг, в котором частнаясторона принимает на себя значимые риски и ответственность за управление.».Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD) ГЧПопределяется10 как соглашение между правительством и одним или несколькимичастными партнерами (которые могут быть операторами или финансирующимиорганизациями) в соответствии с которым частный партнер обеспечивает8Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts andConcessions.

Brussels. 30.04.2004. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0327:FIN:EN:PDF.9World Bank Institute / PPIAF, Public-Private Partnerships Reference Guide, Washington DC, 2012.[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://wbi.worldbank.org/wbi/Data/wbi/wbicms/files/drupal-acquia/wbi/WBIPPIAFPPPReferenceGuidev11.0.pdf.10Dedicated Public-PrivatePartnership Units: A Survey of Institutional and Governance Structures,OECD,2010.[Электронныйресурс].–Режимдоступа:http://www.oecdilibrary.org/content/book/9789264064843-en.18предоставление услуг таким образом, что цели государства по предоставлениюуслуги увязаны с получением выгоды частными партнерами, и где эффективностьданной увязки зависит от адекватной передачи рисков частным партнерам.Вместе с тем, данные определения опять же ограничиваются контрактнойформой ГЧП, и по нашему мнению, не могут использоваться для целейнастоящего исследования.Акты и нормативные документы национальных ведомств, ответственных зареализацию ГЧП, а также законодательные акты иностранных государств.В США государственно-частное партнерство определено11 как «договорноесоглашение между государством и частным партнером, которое позволяет частнойстороне увеличить степень своего участия по сравнению с традиционной.

Данныесоглашения обычно предполагают заключение контракта между органом власти ичастной компанией на модернизацию, строительство, эксплуатацию, содержаниеи/или управление объектом или системой».Аналогично, контрактная форма государственно-частного партнерствазакреплена законодательно или в методических документах по ГЧП во Франции,Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Индии, Бразилии, Гонг-Конге (определенияприведены в Приложении А).Менее строгие определения ГЧП, предполагающие не только егоконтрактные формы, применяются, например, в Ирландии12, где оно определенокак «партнерство между государственным и частным сектором с цельюреализации проекта или предоставления услуг, традиционно реализуемыхгосударственным сектором».Вместе с тем, определения ГЧП, включаемые в нормативные акты иметодическиедокументыразличныхстрансформулированысучетоминституциональных особенностей каждой страны и ее правовой системы, и,11Report to Congress on Public-Private Partnerships.