Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации, страница 10

В некоторых странахимеются законы о концессионных соглашениях, содержащие лишь общиеположения, при этом конкретные законодательные требования устанавливаются вотраслевых законах (в качестве примера можно привести Хорватию).В странах с федеративным устройством на федеральном уровне зачастуюпредусматриваются лишь общие правовые рамки, при этом административныеединицы (штаты, провинции и пр.) принимают свое собственное законодательство,30ЮНСИТРАЛ. Типовые законодательные положения по проектам в области инфраструктуры,финансируемым из частных источников. Организация объединенных наций, Нью-Йорк, 2004.[Электронныйресурс].Режимдоступа:http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/pfip/model/03-90623_Ebook.pdf.31Стратегические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы дляразвития эффективного ГЧП: Европейская экономическая комиссия Организации объединенныхнаций, Комитет по экономическому сотрудничеству и интеграции.

Третья сессия., Женева, 3-5декабря2008года.[Электронныйресурс].Режимдоступа:http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/documents/2008/session3/ECE_CECI_2008_5_r.pdf.52уровень детализации которого зависит от накопленного опыта в использованиимеханизмов ГЧП (в качестве примера можно привести Бельгию).Есть примеры стран, которые имеют отдельные законы или положения,регулирующиеГЧП,субнациональнаявкоторыхадминистративнаягосударственнымединица,партнеромрегиональноеявляетсяилиместноеправительство (например, США).Международными организациями, в частности Европейским банкомреконструкции и развития (ЕБРР) отмечается существенное различие в уровнеразвития нормативного регулирования ГЧП между странами, что иллюстрируетсяданными, приведенными в соответствии с таблицей 1.8.При этом развитие законодательства о ГЧП в России оценивается ЕБРР какдостаточно высокое, и положение нашей страны по сравнению с аналогичнымисследованием 2008 года значительно улучшилось.Таблица 1.8-Оценка Европейского банка реконструкции и развитияконцессионного законодательства отдельных странОченьвысокаяВысокаяСредняяОченьнизкаяНизкая2011 годМонголия Албания,Болгария,Хорватия, Египет,Эстония, Венгрия,Литва, Латвия,Молдова, Черногория,Россия, Сербия,Словакия, Словения,Тунис, УкраинаБосния и Герцеговина,Чехия, Иордания,Македония, Польша,Казахстан, Киргизия,Румыния, ТурцияАрмения,Азербайджан,Белоруссия,Грузия,Таджикистан,Туркменистан,Узбекистан-2007-2008 годы-Албания,Литва,СловенияБосния и Герцеговина,Белоруссия,Армения,Болгария, Хорватия, Чехия, Эстония, Грузия, АзербайВенгрия,Казахстан, Латвия, Киргизия, Россия, джанМакедония, Молдова,Туркменистан,Черногория, Польша,Узбекистан,Румыния, Сербия,ТаджикистанСловакия, УкраинаИсточник: составлено автором на основе: Concession Laws Assessment 2007/8: Cover AnalysisReport/ European Bank for Reconstruction and Development, July 2008; Concession/PPP LawsAssessment 2011: Cover Analysis Report/ European Bank for Reconstruction and Development, May2012.53Нормативное регулирование ГЧП в России.Всистеменормативныхправовыхактов,определяющихпорядоквзаимодействия государства и частных структур, можно выделить:• Конституцию Российской Федерации;• гражданское законодательство, которое регулирует отношения междусторонами при выполнении соглашений;• бюджетное законодательство, определяющее формы и порядок финансовогоучастия бюджетов различных уровней в проектах ГЧП;• законодательство, определяющее полномочия и компетенции органовисполнительной власти;• градостроительное, земельное и иное отраслевое законодательство, в частитребований к порядку проектирования и строительства объектов ГЧП;• законодательство о государственных закупках;• налоговое и таможенное законодательство, законодательство о тарифах;• законодательныеииныеакты,регулирующиеинвестиционнуюдеятельность;• антимонопольное законодательство;• отраслевоезаконодательство(транспорт,дорожноехозяйство,электроэнергетика, объекты ЖКХ).• законы субъектов РФ о государственно-частном партнерстве.Федеральное законодательство в настоящее время находится в состоянииразвития.

Среди законодательных актов федерального уровня, регулирующихинституциональные формы ГЧП можно выделить Федеральные законы от22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»,от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О Банке развития», от 17.07.2009 № 145-ФЗ «Огосударственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а такжеиные федеральные законы, в соответствии с которыми созданы госкорпорации:[31], [32], [33], [57], [61].

Среди действующих законодательных актовфедеральногоуровня,регулирующихконтрактныеформыГЧП,помимо54гражданского и бюджетного законодательства, можно выделить Федеральныезаконы от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», от 18.07.2011№ 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридическихлиц», от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».В настоящее время Государственной Думой рассматривается проектфедеральногозакона№238827-6«Обосновахгосударственно-частногопартнерства в Российской Федерации» (принят в первом чтении 26 апреля 2013 г.,рассмотрение законопроекта во втором чтении перенесено 16 декабря 2013 г.,ведется его доработка).

Законопроектом предусматривается в том числе созданиенового вида контракта – «соглашения о государственно-частном партнерстве», всоответствии с которым может быть предусмотрен переход права собственностина объект от одной его стороны к другой стороне, что существенно расширяетдиапазон возможных моделей ГЧП.

Также законопроектом предполагаетсяустановление порядка подготовки соглашений о ГЧП, порядка определенияпроцедуры принятия решения о реализации соглашения о ГЧП, а такжеустановление порядка определения процедуры проведения конкурса на правозаключения соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступаетРоссийская Федерация.Таким образом, принятие данного законопроекта в предлагаемой редакцииможет существенно изменить систему правового регулирования ГЧП в России.При этом отношения, связанные с реализацией концессионных соглашений, будутпо-прежнему регулироваться Федеральным законом № 115-ФЗ, что прямопредусмотрено законопроектом.ТакжерасширяетдиапазонвозможныхконтрактныхмоделейГЧПФедеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сферезакупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальныхнужд».

Данный Федеральный закон предполагает возможность заключениягосударственного контракта, предусматривающего закупку товара или работы,последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт,утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения55работы объекта (контракт жизненного цикла). При этом стоимость жизненногоцикла объекта может выступать в качестве критерия конкурса.Конкретный порядок заключения и исполнения КЖЦ будет устанавливатьсяв соответствующих подзаконных актах Правительства РФ.

В настоящее времяпринято постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1087 «Об определениислучаев заключения контрактов жизненного цикла», устанавливающий что КЖЦможет заключаться в случаях выполнения работ по проектированию истроительству автомобильных дорог,морских и речных портов, аэродромов,объектов ЖКХ, объектов железнодорожного транспорта, метрополитена и иноговнеуличного транспорта, закупки подвижного состава для них, закупкивоздушных, морских и речных судов, а также по проектированию и строительствууникальныхобъектовкапитальногостроительства.Иныхактов,регламентирующих заключение КЖЦ, до настоящего времени не принято.Что касается законодательного регулирования ГЧП на региональном уровне,к настоящему времени законы о ГЧП приняты более чем в шестидесяти субъектахРоссийской Федерации.

Анализируя указанное законодательство, можно выделитьдве основных группы законов о ГЧП:• законы содержат достаточно детальное регулирование вопросов ГЧП и вомногом имеют схожие положения с законом Санкт-Петербурга о ГЧП, включаядетальное описание форм ГЧП (форм участия публичного партнера), гарантииправ партнеров и т.д.• законы содержат рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП,включают лишь общие положения (зачастую состоят из 5 - 7 статей) и являютсяфактически декларативными документами.Одной из ключевых проблем регионального законодательства в сфере ГЧПявляется наличие рисков противоречия указанных законов нормам федеральногозаконодательства (поскольку данный вопрос не является предметом настоящегоисследования, детально останавливаться на нем не будем).В целом, анализируя систему нормативного регулирования ГЧП в России,можно сделать следующие выводы:561) законодательство РФ о ГЧП находится в стадии становления, при этом внастоящее время подготовлены и находится на рассмотрении законопроекты,которые могут существенно изменить всю систему отношений в рамках ГЧП (вчастности, законопроект «Об основах государственно-частного партнерства вРоссийской Федерации»).

При этом особую актуальность приобретают вопросыформирования методологии в части новых видов контрактных отношений,порядка отбора и реализации проектов ГЧП;2) существенную проблему представляют противоречия регионального ифедерального законодательства о ГЧП;3) важен вопрос согласованности законодательства о ГЧП и иных сфернормативногорегулирования.Особуюважностьприобретаетсогласованности бюджетного законодательства и законодательства о ГЧП.вопрос571.3.

Подходы к оценке эффективности финансирования развитиятранспортной инфраструктуры на основе ГЧП в мировой практикеВ условиях постоянно увеличивающегося разрыва между растущимипотребностями в предоставлении государством общественных благ, и вособенности,услугинфраструктурысоднойстороны,иимеющимисябюджетными ограничениями с другой, вопрос о механизмах финансированияинфраструктурных проектов и их эффективности приобретает большое значение.Как уже было сказано выше, одной из основных целей развития ГЧПявляетсяповышениеэффективностигосударственныхрасходовзасчетоптимального распределения рисков и ответственности, а также привлеченияинновационных технологий частного сектора в строительство и содержаниеобъектов инфраструктуры и управление проектами.В сфере развития транспортной инфраструктуры данный вопрос имеетособую актуальность, поскольку такие фундаментальные особенности продукциитранспортной отрасли как воспроизводственная незаменяемость никакой другойпродукцией и невозможность пространственной взаимозаменяемости самойтранспортной продукции (то есть, ее недостаток в одном регионе не может бытькомпенсированизбыткомнеобходимостьиважностьеепроизводствавсбалансированногодругом),развитияобуславливаютифинансовогообеспечения материально-технической базы транспорта как в отраслевом, так и врегиональном аспектах структуры транспортного комплекса.32При этом, значительная часть инфраструктурных проектов, реализуемых врамках ГЧП, являются весьма капиталоемкими, и поэтому их финансирование вмировой практике осуществляется за счет различных источников, в том числе:33• частного капитала привлекаемых инвесторов;32Фрейдин, И.В.

Механизмы финансирования развития транспортной инфраструктуры:Автореф. дисс. канд. экон. наук: 08.00.10 - Финансы, денеж. обращение и кредит / И.В.Фрейдин; Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ. – М., 2011. – С. 9.33Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России, 2010.[Электронныйресурс].–Режимдоступа:www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/Analitika/IEPP_PPP.doс.58• размещения государственных заказов, финансируемых из бюджетов разныхуровней;• бюджетных субсидий на частичное софинансирование проекта;• предоставленияльгот(налоговых,административных)состороныгосударства;• выпуска государственных долговых обязательств.Кроме того, собственных средств инвестора даже в совокупности сбюджетными ресурсами зачастую бывает недостаточно для реализации такихдолгосрочныхинфраструктурныхпроектов,как,например,строительствоплатных автомобильных дорог.