Диссертация (Совершенствование механизмов взаимодействия органов власти и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства в коммунальном секторе), страница 12

Все предприятия знают, что реальные технологические потери большенормативных, но показывают в заявке те цифры, которые от них ждет органрегулирования. А для компенсации «раздувают» статьи затрат, которые из-заобъективной асимметрии информации не могут достоверно контролироватьсяорганом регулирования. Это приводит к искажению реальной картины, кошибочнымцелямтеплоснабженияразвитияМосковскойпредприятий.областиНапример,показываюттепловыепредприятияпотерипритранспортировке около 7%. Это показатели лучшей мировой практики, только дляРоссии, к сожалению, нормативные, а не реальные.

При этом износ сетей всевозрастает. Но зачем менять сети, если потери минимальны?Проблемой, связанной с тарифным регулированием, является отсутствиеу ресурсоснабжающих организаций мотиваций по сокращению операционныхиздержек. В качестве примера можно привести ситуацию в г. СланцыЛенинградской области. За 2008–2011 гг. ЗАО «Нева Энергия» (дочерняякомпания корпорации «Далькия» (Dalkia), арендующее систему теплоснабжения69г.

Сланцы, инвестировало за счет нетарифных источников (собственных изаемных средств) 201 млн руб. В результате были модернизированы всекотельные,достигнутоснижениеаварийностина40%.Однакоорганрегулирования Ленинградской области, включив возврат инвестиций в тарифы, неучел в то же время рост стоимости газа, электроэнергии и воды. В результатеоперационный убыток составил 61 млн руб.

Обжалование же дела в ФСТ Россиирезультата не дало.Следует отметить, что принятые Постановление Правительства РФ от 22октября 2012 г. №1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения» иПостановление Правительства Российской Федерации от 13.05.2013 №406 «Огосударственномрегулированиитарифоввсфереводоснабженияиводоотведения» позволяют учитывать регулируемой организации экономиюоперационных расходов в каждом году долгосрочного периода регулирования всоставе необходимой валовой выручки в течение 5 лет.

В случае если часть изэтих 5 лет приходится на следующий долгосрочный период регулирования,экономия расходов учитывается в необходимой валовой выручке регулируемойорганизации,устанавливаемойнаследующийдолгосрочныйпериодрегулирования, в составе неподконтрольных расходов. Данная законодательнаямерадолжнаспособствоватьформированиюадекватноймотивацииухозяйствующих субъектов к снижению неэффективных затрат с цельюмаксимизации прибыли. Однако реализация данной меры проблематична,посколькуоценкаснижениянепроизводительныхпотерьпроисходитотнормативного, а не от фактического уровня потерь, что часто существенноснижает инвестиционный потенциал.4. Предельные индексы роста тарифовЕсть и еще одно серьезное ограничение, негативно влияющее наинвестиционный климат в коммунальном секторе, — предельный индекс ростатарифов.

В настоящее время предельные индексы устанавливаются ежегоднонациональным органом регулирования — Федеральной службой по тарифам.Предсказать динамику предельных индексов достаточно сложно, поскольку они70зависят в большей степени от складывающейся политической конъюнктуры илоббистских возможностей федеральных естественных монополий (Газпром,МРСК, ФСК). Это, в свою очередь, существенно ограничивает возможностиресурсоснабжающихорганизацийпосреднесрочномуидолгосрочномупланированию инвестиций.

Законодательство декларирует, что при установленииуказанных предельных уровней тарифов учитываются долгосрочные тарифы,установленные для коммунальных предприятий, долгосрочные параметрырегулирования деятельности соответствующих организаций, обязательства поконцессионным соглашениям и договорам аренды, объектами которых являютсясистемы теплоснабжения и водоснабжения/водоотведения. Но на практикесоответствие единому проценту роста тарифов, заданному на федеральномуровне, жестко контролируется как важная политическая задача. В соответствии сзаконодательством предельные (минимальный и максимальный) уровни тарифовустанавливаются и применяются до 1 января 2016 г.

Но с учетом высокойполитизированности темы тарифов на коммунальные услуги являются серьезнойугрозой продления действия этой нормы или замены ее на нечто аналогичное.В частности, в конце декабря 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от28.12.2013 №417-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс РоссийскойФедерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,направленный на ограничение роста платы за коммунальные услуги.Хотя законодательство местами декларирует защиту прав интересовинвесторов, однако на практике данные нормы оказываются нереализуемыми.Например, в законах «О теплоснабжении» и «О водоснабжении и водоотведении»указано, что в случае изменения долгосрочных тарифов и (или) необходимойваловой выручки в случае установления органом регулирования долгосрочныхтарифов на основе долгосрочных параметров, отличных от долгосрочныхпараметров государственного регулирования цен (тарифов), установленных этимиорганами или согласованных ими в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации о концессионных соглашениях, что приведет к недополученнымдоходам, связанным с осуществлением регулируемых видов деятельности,71возмещение таких доходов осуществляется за счет средств бюджета субъектаРоссийской Федерации или местного бюджета в соответствии с бюджетнымзаконодательством Российской Федерации.

Выполнение данной законодательнойнормы сильно затруднено, а во многих случаях и полностью невозможно в силуцелого ряда причин и обстоятельств, которые неизбежно возникнут приреализации данного механизма на практике. Можно выделить четыре основныепричины.1.

Однимизосновныхпрепятствийвбюджетномвозмещениинедополученных доходов поставщиков коммунальных ресурсов будетбанальноеотсутствиенеобходимогообъемаденежныхсредстввсоответствующих муниципальных и региональных бюджетах бюджетнойсистемы страны. Если в 2007 г. в Российской Федерации из 83 регионов(субъектов Российской Федерации) было 19 регионов-доноров, т. е. такихрегионов, которые были в состоянии не только полностью финансироватьсвои расходные бюджетные обязательства за счет собственных налоговыхпоступлений и иных доходов, но и перечисляли значительную частьсобранных на территории субъекта Российской Федерации средств вфедеральный бюджет, то к 2013 г.

таких регионов осталось только 10(РеспубликаТатарстан,Москва,Санкт-Петербург,Московская,Ленинградская, Сахалинская, Тюменская области, Ненецкий, ХантыМансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа).2. Средний уровень бюджетной обеспеченности всех остальных регионовстраны до распределения межбюджетных трансфертов последовательносокращается: с 88% в 2007 г. до 77% в 2012 г. Совокупный же госдолг всехрегионов и муниципалитетов Российской Федерации увеличился только за2013 г. на 20%, до 1,3 трлн рублей к началу сентября 2013 г. В целом за 9месяцев 2013 г. двадцатка главных регионов-заемщиков нарастила объемсвоей задолженности на 30% [148]. При этом на большинстве территорийосновной рост задолженности происходит за счет муниципалитетов,которые не в состоянии финансировать свои текущие расходы за счет72текущих налоговых и неналоговых поступлений и совокупный долгкоторых по состоянию на 01 сентября 2013 г. составил 242, 8 млрд рублей.3.

Вдействующемзаконодательствеобязательностькомпенсациивыпадающих доходов прямо установлена только для случаев измененияранееутвержденныхдолгосрочныхтарифовдлясоответствующихпредприятий. Но в то же время ничего не говорится об обязательноститаких компенсаций в случае «первоначального» установления такихтарифов на уровне, заведомо приводящем к появлению выпадающихдоходов у поставщика энергетических ресурсов.4.

Еще одним фактором риска получения бюджетных компенсаций являетсяотсутствиеправовогооформленияобязательствбюджетовпередкоммунальными предприятиями в виде договора. Именно поэтому речьидет не о задолженности предприятий, а о компенсации выпадающихдоходов. Отсутствие такой компенсации не имеет никаких перспективвостребованности по суду, потому что не было и обязательства по еепредоставлению.Таким образом, основные риски инвестирования при реализации проектовГЧП связаны с существующей политикой тарифного регулирования, которая неучитывает интересы инвесторов и не направлена на привлечение внебюджетногофинансирования.В результатепредприятиякоммунальногосектораосуществляют капитальные вложения, в основном за счет существующей текущейтарифной выручки, что является недостаточным и приводит к ухудшениюсостояния коммунального комплекса.Выводы по Главе 1 Предоставляемые населению коммунальные услуги имеют признакиобщественного блага, поскольку характеризуются неконкурентностью, ноисключаемостью.Предприятияводоснабжения,водоотведения,централизованного теплоснабжения обладают таким главным признакоместественной монополии, как высокая капиталоемкость, что определяет73высокий барьер входа.

Монопольная деятельность требует специальныхподходов к ценовому регулированию. Общественныйхарактеркоммунальногообслуживанияявляетсяограничителем в приватизации систем коммунальной инфраструктуры.Механизмы государственно-частного партнерства являются эффективнымсоциально-экономическим компромиссом между оказанием коммунальныхуслуг публичным сектором и приватизацией технологических системкоммунального обслуживания. Начало теоретических исследований конкуренции за рынок датируетсясерединой XIX века.