Диссертация (Совершенствование механизмов взаимодействия органов власти и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства в коммунальном секторе), страница 16

Коммунальные услуги могут предоставлятьсяорганизациями, имеющими основные фонды в частной собственности, частнымикомпаниями по договору ГЧП, а также предприятиями, контролируемымипубличной властью.Идеальных моделей управления коммунальным сектором не существует. Вто же время при всех достоинствах и недостатках в конкретных экономических,институциональных и правовых условиях они показали свои положительныекачества. Именно стабильность этих моделей позволила определить ихспецифичные характеристики.В качестве примера будут рассмотрены две организационные моделии сопутствующие им методы тарифного регулирования в сфере ВКХ: английскаяи французская.Английскаярегионализациейводоотведения.модельхарактеризуетсямасштабадеятельностиУслугиводоснабженияполнойприватизациейисектораводоснабженияии водоотведенияпредоставляютсячастными компаниями, которые несут ответственность не только за управлениесистемой, но и владеют имущественными активами.

Государство контролирует ихдеятельность посредством работы специализированных регулирующих агентств(орган регулирования услуг водоснабжения и водоотведения (the Water ServicesRegulation Authority), инспекция по качеству питьевой воды (Drinking WaterInspectorate). Успех английской модели тесно связан с ведущей рольюрегулирующих организаций и их эффективностью, равно как и с той долейнезависимости, которой, по сути, наделены эти органы по отношению кправительству и операторам услуг.

Цель органа регулирования — защищатьинтересы конечного потребителя (в смысле качества предоставляемых услуги установления тарифов) и в то же время гарантировать стабильностьпредоставления услуг операторами, создавая и поддерживая рыночные условия с93помощью системы тарифного регулирования, основанной на сравнительнойконкуренции(регулированиенаосновеметодапредельныхтарифов).Основываясь на опыте Англии и Уэльса, ряд стран (Чили, частично Швеция,Чехия) и части бывших колоний (Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и т. д.) тожерешили последовать этой модели.На рисунке 13 представлена графическая иллюстрация английской моделиорганизации сектора водоснабжения и водоотведения.контрольОрган регулированияустановлениетарифовПравительствопредоставлениеуслугПотребителиплата за услугиЧастный операторМуниципалитетРисунок 13.

Английская модель организации сектора водоснабженияи водоотведенияСогласно французской модели управлением и эксплуатацией объектовводоснабжения и водоотведения занимается частная компания на условияхдоговора государственно-частного партнерства (как правило, договор аренды илидоговор концессии). Данный договор устанавливает для оператора перечень прави обязанностей. При этом право собственности на объекты водоснабжения иводоотведениясохраняетсязамуниципалитетом.Открытаяичестнаяконкуренция за право заключения договора государственно-частного партнерства,а также совершенство и продуманность договора являются главными критериямиуспеха этой модели.

Данная модель получила условное название французской,поскольку именно Франция является ее основоположником, а крупнейшие94французские операторы ведут свою деятельность во многих странах мира(таблица 15).Таблица 15. Характеристика крупнейших частных операторов сектора ВКХФранции [130]SuezEnvironmentVeoliaEnvironmentSAUR groupОборот(общий)11,1 млрдОборот(ВКХ)5,9 млрдОбслуживаемое населениеПрисутШтатствие80 млн (водоснабжение) 70 стран 7213050 млн (водоотведение)25,24 млрд8,8 млрд108 млн (ВКХ)1,4 млрд1,1 млрдВо Франции — 5,5 млн 8 стран(ВКХ)57 стран271,15312400Французскую модель организации сектора ВКХ переняли в том или иномвиде многие страны мира (Румыния, Турция, Армения, Болгария, Аргентина,Боливия,Колумбия,Гондурас,Кот-Д'Ивуар,Габон,Марокко,Сенегал,Филиппины) [79; 80; 113]. Многочисленность участников конкурса ГЧПпозволяет посредством конкурентной борьбы уменьшить значение начальноготарифа, заданного в конкурсной документации.

Грамотно составленный договорпредполагает рациональное распределение рисков, что дает возможность егоэффективногоисполнения,атакжезащищаетобоихпартнеровотнеблагоприятных факторов.В данной модели определение тарифов часто осуществляется в рамкахдоговора ГЧП. Поэтому данную модель называют «регулирование по договору»или «регулирование без регулятора». Хотя многие страны с переходнойэкономикой, которые применяют сегодня эту модель, все же оставляют органырегулирования, чтобы контролировать качество предоставляемых услуг ивмешиватьсявслучаевозникновенияконфликтови непредвиденныхобстоятельств.

Тем самым они пытаются перенести на орган регулированияестественную неопределенность долгосрочного контракта. Это может приводитьк нивелированию содержания договора. Французская практика показывает, чтотакая неопределенность может уменьшаться путем подписания открытыхдоговоров ГЧП, когда стороны могут в определенные договором сроки обсуждать95и согласовывать изменения определенных статей договора в связи с изменениемисходных условий договора.На рисунке 14 представлен обзор французской модели организации сектораводоснабжения и водоотведения.ПравительствоОрган регулированияпредоставлениеуслугПотребителиЧастный операторплата за услугиМуниципалитетРисунок 14.

Французская модель организации сектора водоснабжения иводоотведенияСравнениедвухмоделейорганизациисектораводоснабженияиводоотведения представлено в таблице 16.Таблица 16. Французская и английская модели организации сектора ВКХФранцузская модельПраво собственности на Публичноеосновные фондыГлавныйинструмент ДоговоррегулированияКонкуренция за рынок путемСтимулы к конкуренциипроведения конкурсов ГЧПИнвестицииАнглийская модельЧастноеНезависимый регуляторPrice cap.Сравнительная конкуренцияпо показателям качестваМогут осуществляться как Осуществляютсятолькооператором, так и публичной операторомвластью96Французская модельГлавные угрозыНедостаткиРискидляинвесторовНеполнота контракта.Транзакционные издержки припроведении конкурса ГЧПВозможноеотсутствиесерьезной конкуренции.Приокончаниисрокасоглашенияупрежнегооператора есть преимуществона новом конкурсечастных Контрактные обязательства,риск потери бизнеса в случаеих невыполненияАнглийская модельАсимметрия информации.8«Захватрегулятора»(regulatory capture)Значительныезатратырегуляторанаанализинформации для сравненияпредприятия с аналогамиПостановкарегулирующиморганом нереалистичных задачи штрафные санкции за ихневыполнение2.2.

Методические принципы проведения конкурсов на правозаключения договора ГЧПОрганизовывая конкурс на право заключения договора ГЧП, органы властихотят быть уверенными, что победитель конкурса располагает достаточнымитехническими и финансовыми возможностями для успешной реализации проектапо модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры.

Вэтой связи конкурсный отбор проводится таким образом, чтобы победившийоператор предложил наилучшее качество предоставляемых коммунальных услугза оптимальную для населения и органа власти цену. А это означает, что процессвыбора оператора должен организовываться таким образом, чтобы он отвечалследующим условиям: Ясный и прозрачный. Цели заключения договора ГЧП должны быть ясными,а критерии выбора четко определенными. Все стороны процесса, включаятретьи заинтересованные лица и организации, должны понимать сутьконкурсного отбора и причины принятия тех или иных решений. Продуманный.

Процесс должен быть устойчивым по отношению к проблемам,которые могут возникнуть во время отбора оператора, и настолько грамотно8В экономической теории под «захватом регулятора» понимается состояние, когда регулирующиегосударственные ведомства, преследуя в начальный период своего создания цели повышения общественногоблагосостояния, впоследствии «захватываются» частными экономическими агентами, поведение которых онипризваны регулировать. Соответственно, после такого захвата ведомства начинают модифицироватьсуществующие или вводить новые регуляции так, чтобы они действовали уже в частную пользу регулируемогосектора.97организованным, чтобы проигравшие участники не смогли поставить подсомнение его результаты; Честный.

Процесс отбора участников конкурса должен происходить наравных для всех условиях; Эффективный с точки зрения материальных и временных затрат. Стоимостьи длительностьпроведенияконкурсадолжныбытьсоизмеримыспотенциальными выгодами от этого процесса.На практике при проведении конкурсов, как правило, выделяют два этапа.Стадия предварительного квалификационного отбора часто используется приреализации проектов ГЧП в США, Великобритании, Франции, ФРГ, Испании,Японии и других странах.

Эксперты Всемирного банка также придерживаютсямнения, что конкурс должен состоять из двух этапов, а именно [135]: предварительного (квалификационный) отбора; конкурсногоотбора,включающегоотдельнооценкуфинансовогопредложения участника конкурса и оценку технического предложения.На предварительном этапе оцениваются возможности участников конкурса,чтобы в результате отсеять неподходящие компании. Предварительная оценкаможет также использоваться для того, чтобы сократить число участниковконкурса, стимулируя, таким образом, достаточно квалифицированные компанииделать по-настоящему проработанные конкурсные предложения. Например, припроведении конкурса на право заключения концессионного соглашения в г.Бухаресте критерии предварительного отбора включали в себя финансовые,организационные и технические критерии, по которым было отобрано 6международных операторов.

Впоследствии 3 из 6 компаний (IWL,Vivendi Water,Suez) представили конкурсные предложения [146].Эксперты Всемирного банка советуют органам власти разрабатыватьправила проведения предварительного этапа. К разработке этих правилсуществует несколько подходов, и у каждого есть свои достоинства и недостатки[135].98 Установление предварительного «порога». Этот подход предполагает, чтов краткий список будущих участников конкурса попадают компании,которые преодолеют определенный порог качества. При этом порогкачества следует устанавливать такой, чтобы получить оптимальное числобудущих участников. В результате применения такого подхода возможно,что участников конкурса будет или слишком много, или слишком мало; Определение конкретного числа компаний, которые будут допущены кучастию в конкурсе.