Диссертация (Совершенствование механизмов взаимодействия органов власти и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства в коммунальном секторе), страница 15

Основное преимущество данного подхода состоит втом, что вместо административного установления органом регулирования тарифапроисходит переход к формированию реальных конкурентных цен.862.1.2. Определение тарифов коммунальных предприятий в соответствии сдоговором ГЧПВ отличие от самих договоров ГЧП, которым, если верить французскимисследователям, не менее 200 лет, конкурсы на право их заключения какформальныепроцедурывыбораимеютменеевнушительнуюисторию:наибольшее распространение они получили в последние 30 лет, но есть и болееранние примеры. Например, в 1959 году в государстве Кот-д’Ивуар (БерегСлоновой Кости) был проведен международный конкурс на право заключенияконцессионного соглашения в сфере водоснабжения в крупнейшем городе страныАбиджане, в котором победила французская компания SAUR.Несомненно, проведение конкурсов само по себе делает процесс отбораоператоров более прозрачным и часто более объективным.

Именно общественнойнеобходимостью для органа власти обеспечить прозрачность и объективностьвыбора объясняется то, что более половины положений ФЗ «О концессионныхсоглашениях» посвящены правилам и процедуре организации конкурсного отбораконцессионера. И именно по этой причине во Франции был принят специальныйзакон (так называемый закон Сапэна), который устанавливает обязательностьпроведения конкурсов при отборе частных фирм при заключении договоров ГЧП.Сегодня конкурсы на право заключения договоров ГЧП используютсяв инфраструктурных секторах во многих странах по всему миру. Конкурсы направо заключения договора ГЧП проводятся с целью организации конкуренции заправо обладания монопольным рынком.

Конкурсы по передаче объектовкоммунальнойинфраструктурычастномуоператорупроходятчерезопределенные промежутки времени. Поскольку существует вероятность того, чтодействующий оператор не выиграет следующий конкурс, подобная практикаможет служить эффективным средством поддержания конкуренции на рынке,которая, в свою очередь, обеспечивает высокое качество предоставлениякоммунальных услуг по конкурентной цене. В этой связи договоры ГЧП обычнозаключаются на конкретный срок без права продления.

Уже упомянутый законСапэна ограничивает срок заключения договоров и запрещает возможность их87продления. В то же время в мировой практике есть прецеденты, когда подоговоренности сторон договор ГЧП может быть продлен.По сравнению с перечисленными выше методами административногоустановлениятарифоввслучаеконкуренциизарыноктарифможетформироваться не органом регулирования, а участниками конкурса, причемпроисходит это в конкурентной борьбе, нацеленной на снижение исходного,заданного в конкурсной документации тарифа. В этом случае право напредоставление коммунальных услуг получает тот оператор, который предлагаетнаименьшую цену коммунального обслуживания.

Порядок определения этойцены с учетом изменяющихся внешних условий должен быть определендоговором ГЧП.Основными ограничениями метода конкуренции за монопольный рынокявляется необходимость организации конкурса, что связано с серьезнымифинансовымии административнымииздержками,атакжеограниченноеколичество компаний, которые могут принять участие в конкурсе. В отличие отадминистративных методов установления тарифов органами регулирования,метод конкуренции за монопольный рынок и определение цены посредствомконкурсных процедур пока не получили широкого распространения. В то жевремя реальные примеры его практического использования существуют и нестольмалочисленны.Так,водоснабжение/водоотведениевоФранцииосуществляется на основе заключения договоров ГЧП, когда операторыконкурируют между собой по цене услуг на этапе заключения договора.

Самымияркими примерами применения данного метода в других странах являютсяконцессии в секторе водоснабжения и водоотведения в Маниле (Филиппины),Буэнос-Айресе (Аргентина), Софии (Болгария) [85; 87].Следует особо отметить, что когда речь идет о конкурсном определениитарифов коммунальных предприятий, то имеется в виду не конкретное числовоезначение тарифа.

Как правило, договоры ГЧП носят долгосрочный характер (донескольких десятков лет). За этот период могут существенно измениться внешниеусловия ведения хозяйственной деятельности: инфляция, изменение налогового88законодательства и т. д. Договоры ГЧП должны учитывать изменение внешнихфакторовприопределениитекущегозначениятарифовкоммунальныхпредприятий. Поэтому лучшей практикой заключения договоров ГЧП являетсяситуация, когда в рамках договора ГЧП стороны совместно договариваются отом, как будут определяться тарифы в различные периоды исполнения договораГЧП с учетом исходной заявки победившего оператора и изменяющихся внешнихфакторов. Наиболее интересным вариантом является ситуация, когда договорсодержит формулу изменения тарифов (формулу индексации). Прогнозируемостьтарифовпозволяетинвесторуосуществлятькапиталовложениясцельювыполнения взятых обязательств.Использование формул индексации в договорах ГЧП позволяет определитьправила изменения тарифов на долгосрочный период.

По формуле индексациитариф может просто устанавливаться в соответствии с изменениями среднегоуровня цен при помощи индекса потребительских цен. Математически этовыражается так [126]: = −1 ×−1(3),где: — тариф в n году; −1 — тариф в n-1 году; — средний уровень цен в n году −1 — средний уровень цен в n-1 году.В соответствии с данной формулой тариф Т в году n равен тарифупредыдущего года, умноженному на индекс роста потребительских цен (ИПЦ).Формулы индексации помогают защитить коммунальные предприятия отинфляции,ноподвергаютихрискуизмененияценнаотдельныепроизводственные ресурсы.

К примеру, если рост цен на электричество илихимические реагенты превысит средний размер инфляции, то предприятиепотерпит убытки. И, наоборот, если цена на эти производственные ресурсы будетниже среднего размера инфляции, то предприятие получит необоснованную89прибыль. Для нивелирования подобных рисков формулы индексации тарифовмогут включать индексы роста стоимости ресурсов, которые наиболее сильновлияют на затраты предприятия.На практике есть примеры использования в договоре ГЧП формул расчетатарифов.

Например, в Аммане (Иордания) в 1999 г. был заключен контракт науправление городской системой водоснабжения. Срок действия договора составил51 месяц. В целях стимулирования работы частного оператора была разработанаформуларасчетавознагражденияоператора.Формулапоощрительноговознаграждения (PIC) выглядит следующим образом [74; 119; 134]:(4)PIC = 0.05 [(Rn–Rn–1) – (En–En–1)],где: PIC—платаоператорузаулучшениепоказателейдеятельностипредприятия; R — поступления денежных средств от осуществления хозяйственнойдеятельности: финансовые средства, поступающие от потребителей повыставленнымсчетам,другиедоходыиденежныепоступления,признаваемые таковыми Департаментом водоснабжения Иордании; Е — затраты на осуществление текущей деятельности: все расходы,понесенные в процессе осуществления деятельности (заработная плата,оплата электроэнергии, покупка запасных частей, текущий ремонт,транспортировкаводныхресурсов,расходынаобслуживаниеканализационной системы); n — текущий операционный год; n–1 — предыдущий операционный годДанная формула разработана по принципу, который делает улучшениедеятельности и увеличение сбора платежей средством увеличения доходовоператора.

Она включает сопоставление эффективности деятельности оператора втекущем и прошедшем годах.В 1998 г. в Шамони (Франция) был заключен договор аренды системводоснабжения и водоотведения. Срок договора составил 12 лет. В соответствии90с договором муниципалитет несет инвестиционные риски, частный оператор —эксплуатационные и коммерческие риски. Тарифная формула основана наиндексации базовых затрат предприятия. Тариф оператора определялсяисходя из следующей формулы индексации, прописанной в договоре [100]: = [0,15 + () (0,5 + 0,05 + 0,1 + 0,2)](5)где: PI — индекс потребительских цен; W — индекс заработной платы; E — индекс роста цен на электрическую энергию; X — индекс роста расходов на ремонтные работы; G — индекс роста расходов на предоставление услуг.В 2000 г.

в г. Сан-Педро-Сула (Гондурас) было заключено концессионноесоглашение на 30 лет. Тарифы концессионера могли корректироваться каждыетри месяца в случае, если уровень инфляции составлял более 8%, и делалось этопо следующей формуле [84]: = −1 × (1 + )(1 + ),(6)где: — тариф, применяемый к новому периоду; −1 — тариф, применявшийся в предыдущий период; —изменениеинфляциисмоментапоследнейкорректировки,выраженное в десятичном виде. —корректирующийкоэффициент,определенныйнезависимымконсультантом, выбранным муниципалитетом из списка трех кандидатов,представленных оператором.

Коэффициент Fa учитывает инвестиции ифинансовыерезультатыдеятельностиоператора.Корректирующийкоэффициент применяется каждые три года.Необходимо понимать, что установление тарифов в соответствии сдоговором ГЧП несет в себе определенные риски. Допустим, что муниципальныеорганы власти на стадии подготовки конкурса прописали в договоре ГЧП правила91определения тарифов.

Но в случае если на национальном уровне действуетнезависимый орган регулирования по установлению тарифов, общенациональныенормы без тщательно продуманных процедур согласования могут вступать впротиворечие с условиями договора ГЧП. Закон, который дает органурегулирования право устанавливать тарифы на товары и услуги коммунальныхпредприятий, превалирует над теми положениями о правилах установлениятарифов, которые предусмотрены в договоре между органом власти и оператором.В этом случае такая комбинация может сделать договор ГЧП как минимумнепонятным и запутанным, а как максимум — невыполнимым.В случае когда орган регулирования осуществляет установление тарифов,руководствуясь собственными правилами регулирования тарифов, а не исходя изположенийдоговораГЧП,потенциальныеоператорынебудутиметьсущественных стимулов участвовать в проектах ГЧП.

В такой ситуацииединственным выходом является возможность установления в договоре тарифаоператора (т. е. размера денежных средств, который оператор получает запредоставление коммунальных услуг) и потребительского тарифа (т. е. размераденежных средств, который платят потребители за предоставленные услуги).Договор может быть составлен таким образом, чтобы орган регулирования могустанавливать потребительские тарифы, а тарифы для оператора устанавливалисьсогласно договору с обязательным условием, что орган власти, который заключилдоговор, обязуется компенсировать разницу между тарифом оператора ипотребительским тарифом.Проведенное исследование привело к важному выводу. Использованиеметодов тарифного регулирования или метода договорных тарифов тесно связанос организационной моделью предприятий коммунального сектора, сложившейся втой или иной стране.Организационные модели в коммунальном секторе не слишком отличаютсяот организационных моделей в других инфраструктурных сферах.

Главноеразличие состоит в том, что эти модели в Европе создавались, как правило, не наоснове каких-то базовых институциональных предпосылок (исключение —92Англия и Уэльс), а на основе сложившегося обихода, культурных традиций иопыта тех стран, которые были пионерами в применении этих моделей. Ввидусвоейвысокойсоциальнойзначимостикоммунальныйсекторостаетсяоправданно консервативным.