Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 7

На уровне экономических и политических моделейобщества внешние вызовы привели к демократизации и расширениюдоли свободных рыночных экономик в мире.Формулированиеэффективныхполитическихрешенийиреализация качественных политик были и остаются задачамиполитического управления [Шубенкова и Гуваков 2011]. Несмотря на35ослабление роли государства, возникла вторая волна применениястратегического подхода и принятие СУР. Но принципиальноизменились содержание и организационная форма работы с СД.2. Изменение роли государства в общественном развитии.Первая волна внедрения работы с СД является ответом наразрушение принципа невмешательства государства в экономикуlaissez faire (с.10 [Toye, 2003]).

Во многих государствах главная роль вобщественном развитии была передана государству (экономическийбаланс,системанациональныхсчетов,команднаяэкономика,плановое хозяйствование, социалистическая экономика, коллективнаяи общественная собственность) [Hayek и др., 1935; Шумпетер, 2001;История экономических учений, 2000]. Во второй половине 20 векапроизошелпересмотр«производителя»пониманияуслугролигосударствогосударства.сталоВместопониматьсякак«помощник» по их обеспечению [Naschold 1996]. Изменившаяся рольгосударствасталаосновойтеорииновогогосударственногоуправления (NPM, new public management) [Christensen and Lægreid2001] и перехода от парадигмы «правительство» (government) кмодели «управление без правительства» (governance) [Rosenau andCzempiel,1992;OECD,2011].Принципытеорииновогогосударственного управления и парадигма governance определилисодержание большинства государственных реформ в различныхстранах с 1980-х годов [Гаман-Голутвина 2007].

Этот цикл реформназван «переизобретением правительства» [Osborne и Gaebler 1993].3. Рост требований подотчетности государства со стороныобщества: стратегическое управление как ответ.В новом типе общества государственная организация теряет свойстатус традиционной доверительной системы между государствомпопечителем и бенефициаром и понимается как система связи между36принципалом и агентом с низким уровнем доверия [Dunleavy и Hood1994].Восновуинструментовинституционализациигосударственногоновыхуправленияпринциповложитсяит.н.«институционализация недоверия». В связи с ростом общественныхрисков21 в обществах принципиально усиливается недоверие.

Довериеутрачивается не только политическим действиям, но и ко всей системеобщественныхотношений:происходит«институционализациянедоверия» государство. «Институционализация недоверия» приводитк потребности в постоянном публичном мониторинге предпринятыхдействий и политики [Offe, 1999]. Усиливается требование обществаподотчетности власти и системы публичных предварительныхобязательств власти [Фрейк 2006]. В классической политическойтеории подотчетность реализуется инструментами политическойконкуренции, ротацией власти, свободными СМИ и независимымиНКО.

С развитием новых теорий государственного управлениявозможность неподконтрольного обществу использования ресурсов ивластидополнительноограничиваетсяновымиправиламиипроцедурами контроля [Dunleavy и Hood 1994]. Большую часть этихправил представляют собой практики стратегического управления.Работа с СД может обеспечивать контролирующую функцию и бытьинструментом повышения доверия по нескольким причинам:1)Стратегическоеуправлениепредполагаетпубличноепланирование долгосрочных действий, участие групп интересов,21Рост рисков также может быть связан с разрушением культурного пространства, чтонаблюдалось с распадом СССР.

Другими причинами служат упоминавшиеся: развитиеинформационных технологий и сетей распространения информации, «большая осведомленностьоб угрозах (увеличение образовательного уровня); большее признание ограниченностикомпетентности и многочисленные сбои в работе "абстрактных систем" - комплексных, огромных,безличных технологических образований, чьи принципы работы непрозрачны обычным людям, ноот чьей надежности зависит их повседневная жизнь (транспорт, телекоммуникации, финансовыерынки, ядерные производства и т.п.). В итоге, теоретики позднего модерна предлагают говоритьоб "обществе риска" (У.Бек), в котором неизвестные и непреднамеренные последствиядеятельности становятся главной движущей силой истории и общества».

Цитируется [Giddens,1991] по [Фрейк 2006]37оценкурезультативности.Оноявляетсядополнительнойвозможностью публичного контроля исполнения и, следовательно,повышения эффективности власти [Thomas 1995]. В современныхпрактиках стратегического управления государственный секторактивно вовлекает низовые группы и низовые социальные сети[Douglas, 1982]. Вовлечение общественных групп в управлениеэкономическим развитием общества, постулируемое концепциямиформируетgovernance,системувзаимоотношенийиснижаетобщественное недоверие. При этом внедрение новых принциповуправления не означает полную деконструкцию государственногоадминистрирования специальным аппаратом бюрократов. Управлениепроисходит, но с применением новых форм коммуникации, участия,влияния,ответственностииконтроля.Действия,которыеформулируются для СД, оцениваются группами интересов перед тем,как устанавливаются в качестве общественных целей развития, атакже проходят перепроверку и мониторинг [Mintzberg, 1994].2) «Ориентация на будущее» повышает доверие: формулированиедолгосрочных приоритетов общества основывается на коммуникациивформатевыработкегражданскихконсенсусовпосредствомпубличного участия.

Работа с СД формирует образ будущего, снижаетнеопределенность, положительно влияя на общественное доверие(с.11 [Фрейк 2006]).Стратегическое управление рассматривается как пространствовыработки общественных решений путем достижения консенсусов,коллаборации и представительной демократии [Bryson, Berry, и Yang2010]. Такой эффект работы с СД совпадает с тем, что Тилли [Тилли2007] обозначает как создание новых сетей доверия и снижениекатегориального неравенства. По Тилли демократизация определяетсяинституциональными изменениями, такими как (1) увеличение38полноты и равенства представительства, (2) сокращение властногопроизвола,(3)взаимообязывающиепроцедурыобсуждения.Трактовка Тилли кореллирует с пониманием демократии Р.Даля [Даль2010], у которого демократия – это непрерывная способностьправительства реагировать на предпочтения своих граждан, которые вполитическомопределяет,отношениичторассматриваютсягражданедолжныкакиметьравные.возможностьДаль(1)формулировать свои предпочтения, (2) выражать свои предпочтениясогражданам и правительству посредством индивидуальных иколлективных действий, (3) иметь равное отношение к своимпредпочтениямсостороныправительства,т.е.отношение,исключающее дискриминацию на почве содержания или источникаэтих предпочтений.

В подходе Даля к демократии практикистратегическогоуправления,включаяпрактикусозданиягосударственных стратегий, как раз являются площадкой реализациитрех указанных базовых возможностей граждан. Эта практика можетпониматься как коллективное действие по выражению гражданами,которые равнозначны по своему политическому весу, предпочтенийотносительно долгосрочной государственной политики.Феномен использования СД объясняется в контексте трехмерногопонимания власти [Льюкс 2010]. В данной диссертации трехмерныйвзгляд на власть используется как теоретическая основа включенияпрактик стратегического управления в фокус политологическогоанализа. Развивая существующие понимания власти [Dahl 2005; Dahl1958; Polsby 1963; Bachrach и Baratz 1970], Льюкс рассматриваетполитическуюорганизациюпредрасположенностейккаксредствоиспользованиюоднихмобилизацииконфликтов иподавлению других [Schattschneider 1960], а политику – как сферумобилизации предрасположенностей и пристрастий.

Трехмерный39взгляд на власть включает в спектр политических целей «контрольнад политической повесткой и способы, которые позволяют держатьпотенциальные вопросы за рамками политического процесса» (с.41[Льюкс 2010]). Таким образом, фокус переключается с принятия илинепринятия решений на контроль над политической повесткой ификсациейлатентныхконфликтов.Политическаясистемапрепятствует тому, чтобы требования становились политическимипроблемами, или даже тому, чтобы они были просто заявлены.

РаботаСД – процедура формирования общественного консенсуса касательнодолгосрочной повестки дня.Государственноекоммуникацияуправлениеобществаислужитгосударствасредой,повповодукоторойбудущегопроцедурно и институционально возможно. Принцип открытогообсуждения и конструирования будущего общественными группамисоответствует задаче повышения социального доверия политическойсистеме и ее инкумбентам.Отметим еще одно свойство стратегического управления –заполнение пустующей ниши идеологий государства.

В связи с«растущейсовременнойстановитсясложностьюжизнииинформационнойвсякоечрезвычайнонасыщенностьюцентрализованноезатруднительным»планирование[Фукуяма2004].Центральное правительство лишается роли источника идеологий всилу усложнения общественных связей и вовлечения в общественнуюжизньширокийнаборгрупп.Пустующеепространствогосударственных идеологий требует заполнения. Это место занимаетгосударственнаястратегиякакконструкцияиносительмногообразных общественных интересов.Резюмируя теоретические разработки, данное диссертационноеисследованиесвязываетпоявлениепрактикстратегического40управления в политической повестке дня с усложнением социальногоконтекста и повышением требований к качеству государственногоуправления. Формулирование СД рассматривается как деятельностьпо фиксации приоритетов долгосрочного государственного развития сучетом внешней изменяющейся среды [Poister, Pitts, и HamiltonEdwards 2010].