Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ)

Правительство Российской ФедерацииФедеральное государственное автономное образовательноеучреждение высшего профессионального образования«Национальный исследовательский университет«Высшая школа экономики»На правах рукописиШубенкова Александра ЮрьевнаПРОГРАММНО-СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ДОКУМЕНТЫ ВГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗСпециальность: 23.00.02 – Политические институты, процессы итехнологии (политические науки)ДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степеникандидата политических наукНаучный руководитель:PhD, доцент Каширских О.Н.Москва – 20141ОглавлениеВведение ..............................................................................................................

41. Теория стратегического управления: ожидаемая рольпрограммно-стратегических документов ............................................. 221.1. Работа с программно-стратегическими документами: общийобзор мировой практики ..................................................................... 221.2. Причины распространения работы со стратегическимидокументами: ответ государства на усложнение общества. ........... 341.3. Работа со стратегическими документами как политическийинститут ................................................................................................ 422. Институционализация работы со стратегическимидокументами в политических системах разных стран.............. 502.1. Национальные примеры: институциональный контекст и опытСССР .....................................................................................................

502.2. Работа со стратегическими документами в странах БРИКС:Бразилия, Китай, Индия. ..................................................................... 552.3. Работа со стратегическими документами в странах ОЭСР:Япония, Франция, Великобритания, Южная Корея, Норвегия. ..... 633. Институциональный контекст работы со стратегическимидокументами в России: гибридный политический режим .............

773.1.Особенностигибридныхрежимов:двойственностьинституциональной структуры .......................................................... 773.2. Гибридный политический режим в России: противоречияполитическогоиэкономическогоинституциональногостроительства ....................................................................................... 844.

Институциональный анализ работы со стратегическимидокументами в России: нормативный анализ .................................... 924.1. Обзор существующей практики .................................................. 924.2. Место стратегических документов в системе государственныхрешений .............................................................................................. 1035. Институциональный анализ работы со стратегическимидокументами в России: функционирование института ................. 1125.1.

Участие общественных групп в разработке и мониторингеисполнения стратегических документов в России: преобладаниетехнократического подхода .............................................................. 1125.2. Контент-анализ стратегических документов: консервативнаяповестка официальных документов ................................................. 12325.3. Реализация стратегических документов в России: анализвлияния на государственную экономическую политику .............. 1345.3. Сокращение публичной роли стратегических документов:медиа-дискурс ....................................................................................

1415.5. Политическая роль работы со стратегическими документами вроссийской политической системе .................................................. 151Заключение ................................................................................................... 159Список использованной литературы .............................................. 168ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Институциональный дизайн стратегическихтекстов в России с 1999 года. ........................................................... 190ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Участники совещаний по вопросам II этапаподготовки концепции долгосрочного социально-экономическогоразвития Российской Федерации департаментами Министерства.191ПРИЛОЖЕНИЕ 3.

Состав руководителей 21 рабочей группы пообновлению КДР-2020 ...................................................................... 193ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Состав Комиссии при Президенте РоссийскойФедерации по мониторингу достижения целевых показателейсоциально-экономического развития Российской Федерации ..... 196ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Принятие в России государственных решений идокументов в системе стратегического управления. ..................... 198ПРИЛОЖЕНИЕ 6. Стратегический горизонт различных текстов.200Аббревиатуры ..............................................................................................

2013ВведениеАктуальность и проблематика исследованияДиссертацияпосвященаисследованиюинституциональногоустройства разработки и мониторинга исполнения программностратегических документов федерального уровня в государственномуправлении в России. В настоящее время в России официальнодействуетгосударственный«Концепциидолгосрочногостратегическийдокументсоциально-экономического-текстразвитияРоссийской Федерации до 2020 года» (далее КДР-2020), принятый в2008 году. Работа с программно-стратегическими документами нафедеральномуровневластивсовременнойРоссииначаласкладываться во второй половине 1990-х. В 1999 году по инициативеПремьер-министра РФ В.Путина была начата работа по созданиюцентрального стратегического документа – долгосрочной стратегииРоссии на 10-летнюю перспективу, которая осталась официально неутвержденной.С2000годавработуфедеральныхоргановисполнительной власти (ФОИВ) были внедрены практики созданиядокументов среднесрочного и долгосрочного планирования: «запериод с 1995 по 2004 г.

федеральными органами исполнительнойвласти принято не менее 248 документов, содержащих нормативныеположениястратегическогохарактера»[Анчишкина2005],принимаются программы социально-экономического развития РФ насреднесрочнуюперспективу.Внедряетсяпрограммно-целевоеуправление и бюджетное финансирование. В 2004 году началасьразработкапроектафедеральногозакона«Огосударственномстратегическом планировании», который должен создать понятийныйаппарат,процессуальныесхемы,закрепитьролиифункцииразличных органов власти в процессе стратегического управления.

В2007 году началось принятие среднесрочных бюджетных планов. В42008 году впервые был принят первый постсоветский официальныйстратегический документ - КДР-2020. В 2011 году произошло ееобновление, но обновленная версия этого текста Стратегия-2020 непринятаофициально.Практикаработыспрограммно-стратегическими документами распространились на региональный илокальныйуровень.Переченьпрограммно-стратегическихдокументов России и связанных нормативных актов с 1999 года донастоящего времени представлен в Приложении 5.Программно-стратегическиедокументыдлительноевремяреализуются во многих странах [OECD, 2006; UN DESA, 2004].Примеры использования стратегических документов встречаются вразных политических режимах (демократических и авторитарных) иэкономических системах (плановых и рыночных) [Lavoie, 1985a;World Bank, 1993].

В 1920-50-х годах внедрение работы состратегическими документамииндустриализации,сопровождало задачи первичнойпослевоенноймодернизации,развития,реформирования экономики. Внедрение стратегических документов всовременном государственном управлении способствует повышениюэффективности и качества государственного управления [Christensenand Lægreid, 2001; Rosenau and Czempiel, 1992]. Исследованияподтверждают положительное влияние реализации стратегическихдокументовнаэффективностьгосударственныхинститутовиреализацию программ развития [Andrews et al., 2006; Boyne and GouldWilliams, 2003].В этом контексте начало разработки программно-стратегическихдокументов в 2000-х годах в российской государственной политикесоответствуетобщемировойтенденциисовершенствованияинститутов государственного управления и реализации программразвития. Однако в России внедрение практик разработки и5исполнения стратегических документов не привело ни к реализацииэкономических реформ, ни к росту эффективности государственногоуправления.

Напротив, наблюдается накопление кризисных тенденцийв экономике. Стратегические государственные реформы в этот периодв России или не приводят к запланированным результатам илисворачиваются. Административная реформа не привела к снижениючисленности государственных чиновников [Федеральная службагосударственнойстатистики,2013],армиянепереведенанаконтрактную основу, в 2013 году отменена накопительная частьпенсионной системы, инфляция ежегодно превосходит планируемыйпоказатель, снизился индекс занятости населения, и увеличилосьрасслоениенаселения[Андрущакetal.,2011].Усиливаетсясегментация российской экономики: увеличивается нерыночныйсектор и доля отраслей с регулируемыми ценами, растет перекрестноесубсидирование, и долг региональных бюджетов, сокращаетсяпромышленное производство; сохраняется низкая производительностьпромышленностиитруда[Ясин2012].Индексыкачествагосударственного управления Всемирного Банка демонстрируютустойчивоеснижениегосударственнойпоказателейэффективности,контроляполитическойкоррупции,стабильности,качества государственного регулирования и подотчетности с 1996 до2012 года (рис.3 на с.90 данной диссертации) [World DataBank, 2013].При наличии официально действующего программно-стратегическогодокумента КДР-2020, краткосрочные планы Правительства РФформируются без ориентации на положения КДР-2020, о чемсвидетельствуютофициальныедокументыПравительства[Министерство Финансов РФ.