Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 5

Массовое создание стратегическихдокументов приходится на две волны: начало 1950-х годов и 1960-хгодов. В ряде стран масштабная модернизация была связана ссозданием или расширением систем социальной защиты населения(обеспечение медицинского обслуживания, социальных пенсий,пособий, трудовых прав)9. В конце 1980-х годов в этом ряде стран6СССР (Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Эстония, Латвия, Литва, Россия, Таджикистан,Туркменистан, Украина, Узбекистан, Молдавия, Киргизия), Чехословакия (Чехия, Словакия),Албания, Аргентина, Афганистан, Болгария, Бурунди, Камбоджа, Китай, Куба, Габон, Венгрия,Египет, Казахстан, КНДР, Лаос, Монголия, Никарагуа, Польша, Румыния, Вьетнам, Индонезия,Ирак, Иран, Камерун, Лесото, Малайзия, Мали, Марокко, Непал, Пакистан, Сирия, Сомали, Того,Турция, Эфиопия. Источник: [Большая Советская Энциклопедия, 1972] [World Bank, 1993].7Южная Корея, Бразилия, Индия8После войны Франция, Нидерланды, Норвегия и Япония, с 1950-х годов - Швеция, Финляндия,Великобритания, Италия, Бельгия, Германия, Испания, а с середины 70-х годов - США и Канада,стали применять индикативное планирование [Морозова, 2011]9Иные системные причины распространения стратегического управления в разных политическихи экономических системах: усиление влияния компаний частного и государственного капитала,реализующих задачи глобального рыночного доминирования.

Независимый капитал требуетсвоего включения в процессы разработки национальной политики. Бизнесы стали требовать24произошел переход от плановой экономики к рыночным формамхозяйствования [World Development Report 1996, 1996]. В 1990-хгодах центральное планирование в этих странах реформировалось врыночные институты.

Но больше половины «исторически плановых»стран в настоящее время уже в условиях рыночных экономиквернулиськразнымформамработысостратегическимиипрограммными документами, в том числе в рамках второго этапа,описанного ниже.Второй этап внедрения стратегических документов приходитсяна конец 1990-х – начало 2000-х. Цикл встреч по устойчивомуразвитию под эгидой ООН10 привел к принятию странами-членамиООН «Повестки дня на 21 век» (т.н. Агенда 21, Earth Summit Agenda21) [Конференция ООН по окружающей среде и развитию, 1992] иЙоханнесбургскойдекларациипоустойчивомуразвитию(Johannesburg Declaration on Sustainable Development) [ООН, 2002].

Вних устанавливалось обязательство стран перейти к политикеустойчивого развития. Ключевыми задачами правительств становятсяборьба с бедностью и минимизация воздействия экономическойдеятельностинаокружающуюсреду.Институциональноэтиобязательства правительства реализуют через принятие долгосрочныхстратегий устойчивого развития. Создание таких программностратегическихдокументовтакженаблюдаетсявразныхинституциональных средах, разных типах экономических систем ипредсказуемость государственной политики. Другим триггером выступило развитие техническихсредств передачи информации, с появлением которых стали возможны новые теории и требованияк государственному управлению. В этих теориях ключевыми становятся требованием открытостиорганов власти для усиления подотчетности власти перед общественными группами интересов иоткрытости процессов принятия решений для публичного обсуждения.

Новые теориигосударственного управления сделали ключевыми приоритетами не абсолютные показателиразвития, а относительные показатели удовлетворенности граждан, бизнеса, привлекательностиинвестиционной среды и т.п.10Всемирный саммит (Earth Summit) Рио+5 (1997), Всемирный саммит по устойчивому развитию(World Summit on Sustainable Development) Рио+10 (2002)25политических режимов.

По оценкам ООН, эти стратегии существуюти реализуются в порядка 80% стран мира (табл.1). Оценки,проводимые ООН, Всемирным Банком и ОЭСР, показывают, чтопринципы стратегического управления в том или ином видеприменяются в 106 странах-членах ООН и еще двух странах, неимеющих статуса членства в ООН (с.2, [UN DESA. 2004])11. СогласноДокладу ОЭСР, 23 государства-члена Организации (из 34 входящих вОЭСР) имеют формальные стратегии (преимущественно стратегииустойчивого развития) или планы (c.10 [OECD. 2006]).Табл.1: Статус стратегий устойчивого развития по регионаммира. Источник: [UN Department of Economic and Social Affairs, 2012].ЕвропаДоступность88%информацииостратегиях устойчивогоразвития% реализуемых77%стратегийПомимостратегийАмерикаАзияАфрикаОкеания62%64%55%64%46%57%устойчивого40%развития,64%работасостратегическими документами на разных уровнях встречается в целомряде стран рыночной экономики12.В процессе своего развития государства, которые работали состратегическими документами с 1950-х или 1960-х годов, развивали иреформировалиэтупрактику.Нидерланды,Норвегия,Так,Япония,послевойныШвеция,Франция,Финляндия,Великобритания, Италия, Бельгия, Германия, Испания, США и Канадаприменяли индикативное планирование.

В 1980-90-е индикативноепланирование на национальном уровне было свернуто. А в 2000-х этистраны уже приняли свои стратегии устойчивого развития.11В самом докладе отмечено, что из-за особенностей методологии подсчета реальное числостратегий может отличаться от приведенных данных.12Существующие плановые министерства в разных странах [Zimmermann, 2013]26Параллельно идет разработка методологической поддержкиработы со стратегическими документами.

Обеспечение поддержкиразвития политик является одной из декларируемых задач ПрограммыРазвития ООН [UNDP JPO Service Centre. 2011]. «Агенда 21» ООНопределяет, что стратегия устойчивого развития государства должнаосновываться на существующих стратегиях и планах. РазработаннаяОЭСР методология создания государственных стратегий устойчивогоразвития применена в большинстве стран ОЭСР. Начиная с 1990-х гг.,стратегический подход стал рекомендоваться ООН, Всемирный Банки ОЭСР разным странам в целях развития государственногоуправления [UN DESA, 2004; World Bank Group, 2011; OECD, 2006].Распространение практик стратегического управления отображаютсяв документах Комитета по планированию развития ООН13. Комитетпродвигаетинституциональнуюработусостратегическимидокументами как институты развития. Деятельность ООН пораспространениюпрактиксозданиядолгосрочныхстратегийфокусируется на развивающихся странах [United Nations DevelopmentProgramme in Action.

2011].Современныйроссийскийопытповнедрениюпрактикстратегического управления в государственный сектор являетсяпродолжениемисторическойисовременнойобщеймировойтенденции.Операционализацияпонятий:стратегическийдокумент,работа со стратегическими документами.Наосновереализацииобширногостратегическихпрактическогодокументовопытасозданияразработанаитеориястратегического управления [Bertelsmann Stiftung, 2007; Boyle и13В 1998 году переименован в Комитет по политике в области развития ООН [Комитет пополитике в области развития ООН, 2011]27Humphreys, 2008; Meier et al., 2007; Johanson, 2009; Andrews et al.,2006; Andrews et al., 2009]. Программно-стратегический документ(далее стратегический документ или СД) и работа с программностратегическими документами являются ключевыми терминамиисследования.

Эти термины соответствуют англоязычному strategicdocument и strategic management in public administration / public policy,последнее – дословно стратегическое управление в государственномуправлении [Miles и др., 1978; Poister, Streib, 1999; Steiss, 2003;Walker, 2013]. Работа со стратегическими документами являетсяодной из процедур стратегического управления и выполняет функции,свойственные стратегическому управлению.Стратегическое управление понимается как формулированиедолгосрочных задач социально-экономического развития государстваили его элементов14 [Bryson, Berry, и Yang, 2010; Koteen, 1989].Стратегическое управление - сочетание аналитического, формальногоилогическогосканируютпроцессов,внешнююипосредствомвнутреннююкоторыхсредуиорганизацииразрабатываютполитические варианты, которые отличаются от статус-кво [Andrewsetal.2006].Стратегическоеуправлениеопределяетсякакорганизационное усилие по созданию фундаментальных решений идействий,которыеформируютиопределяют,чемявляетсягосударственная организация, что она делает и почему [Bryson, 2011].Стратегическоеуправлениеохватываетвсеуровниичастиполитической организации [Toft, 2000].

Стратегия – траекторияизменения институтов и экономической политики, «соединяющая»текущее состояние с желаемым [Полтерович, 2001; Полтерович,2008]. Стратегическое управление – «руководство экономической14(ведомство, территориальная единица, отрасль)28деятельностью, осуществляемое организациями общества на основесхем, описывающих на качественном, так и на количественном уровнепроизводственныепроцессы,которыедолжныпротекатьвсоответствующий период будущего» (цитируется [Landauer, 1947] по[Морозова,2011])15.Помимоформулированиядокументов,формирующих государственную политику, их реализации и контроляисполнения, стратегическое управление включает иные процедуры:форсайт,прогнозирование,планирование,сценарирование,бюджетирование,программно-целевоеориентированноенарезультат[Poister, Pitts, и Hamilton Edwards 2010].Стратегическиепроцедурыобеспечиваютэкономическоеразвитие несколькими способами:1) за счет интеграции и консолидации политик на всех уровняхвласти повышают эффективность государственного аппарата иустойчивого развития государств [Steurer, 2007];2) стратегическое управление способствует децентрализациясистемы принятия государственных решений, тем самым такжеповышая его эффективность;3)стратегическоеуправлениепримиряетконфликтующиепозиции общественных акторов.

В формулировании государственныхцелей как политическом процессе, акторы выражают конфликтующиевзгляды на способы достижения стратегических задач. В системе безстратегическихэлементоврешенияпринимаются,исходяизполитической ситуации и сиюминутных политических выгод. В15Термины стратегического управления содержат перечни условий, при которых стратегическоеуправление возможно и эффективно: «Для достижения основной цели планов эти процессы(производственные – прим.А.Ш.) должны быть выбраны и определены таким образом, чтобыобеспечивалось полное использование имеющихся ресурсов и исключить противоречивыетребования.