Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 6

Выполнение этих условий создает возможность поддержания устойчивых темповроста» (цитируется» [Landauer, 1947] по [Морозова, 2011]).29стратегическом государстве эти позиции согласовываются внеоперативных ситуаций [Lindblom, 1959; Elbanna, 2006].Для рассмотрения акторов здесь используется подход М.Олсона,где акторы политического процесса – это широкие группы, имеющиеколлективныеинтересыидействующиеразнымиспособами(коллективноили индивидуально) для их достижения [Bendor,Mookherjee, 1987]. К акторам относятся политические системы,политическиеинституты(государство,гражданскоеобщество,политические партии и т.д.), организованные и неорганизованныегруппы людей, а также индивиды.Современная методология стратегического управления содержитнесколько его атрибутов [OECD, 2007; OECD, 2006]:1) нормативная рамка стратегического управления: фиксацияпроцедурных аспектов и места стратегического документа и иныхпроцедурвсистемепринятиягосударственныхрешений;определенность влияния документа на другие стадии управления;2) наличие публичного стратегического документа;3) институционализация публичного участия (public involvement)в формулировании государственной стратегии;4) процедуры обновления стратегии.Теоретизация опыта стратегического управления определяютстадии этого процесса: формулирование, исполнение и оценкаисполнения стратегии.

Они разделяются на более узкие этапы. Схема(рис.1)отражаетпроцессуальныйпоходкстратегическомууправлению.30Рис.1: Развернутая модель процессауправления Источник: с. 40 [David 1988]стратегическогоВнешнийаудитРазработкавиденияи миссииПостановкадолгосрочныхцелейСоздание,оценка ивыборстратегийИсполнениестратегии –управленческий аспектИсполнениестратегии –маркетинг,финансы,отчетность,исследования,кадрыИзмерение иоценкаисполненияВнутреннийаудитФормулирование стратегииИсполнение стратегииОценка стратегииСтруктурный подход (рис.2) отражает составляющие элементы ивзаимосвязи стратегического управления и его контекста.Рис.2:Институциональнаяструктураработысостратегическими документами.

Источник: Цитируется в докладе(с.9 [Bertelsmann Stiftung. 2007]) по (с.100 [Schedler и Siegel 2004]).СодержаниеКаковы цели, объявляемыестратегией?АкторыКто участвует вразработке стратегии?КоординацияКак интегрируются и координируютсяконкретные аспекты?ПроцессыКаким образомреализуется стратегия?ИнструментыКак обеспечиваетсяреализация стратегии?Стратегическое изменениеВозможностиРезультат / успехСводное рабочее определение: стратегический документ официально-утвержденный документ в текстовой форме, которыйдоступенпубличноиотражаетнаправленияисодержаниедолгосрочной государственной политики: он является источникомдолгосрочных целей государственной политики и способов их31достижения для исполнения органами власти и учета общественнымиакторами.

Документ имеет законодательное закрепление, требованиялегитимации и публичного участия в разработке документов [Andrewset al., 2006; Meier et al., 2007]. Работа со стратегическими документами– одна из практик более широкого феномена стратегическогоуправления. Работа со стратегическими документами – комплекспроцессов и процедур по разработке, исполнению и мониторингуреализации стратегического документа.Долгосрочным стратегическим документом является документ,задающий направления и содержание государственной политики нагоризонт 10 лет и выше.

Источником такого понимания являетсяфедеральныйзакон«Огосударственномпрограммахсоциально-экономическогопрогнозированииразвитияиРоссийскойФедерации»16.Виды стратегических документов.Исторический опыт работы с СД и поэтапный характер ихразработки позволяет классифицировать стратегические документы.Классификацияпосодержаниюихарактерувлияниянагосударственное управление представлена в табл.2. ДополнительноДепартамент ООН по устойчивому развитию определяет 4 типанациональных стратегических документов17 [Berger, Gjoksi, 2009]:-общенациональнаястратегия.Обычновнедряетсякаксовершенно новый стратегический процесс или системная реформадействующего института стратегического управления;16от 20 июля 1995 года №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации»17Типы стратегий устойчивого развития и реализующие их страны: «Агенда 21» (Филиппины,Китай, Непал, Индонезия, Вьетнам, Туркменистан); Национальные стратегии устойчивогоразвития (Таиланд, Казахстан); Национальные планы действий (Япония, Монголия);Национальные планы развития или экологические планы (Индия, Мальдивы); Стратегииснижения бедности (Камбоджа, Шри Ланка, Таджикистан, Вьетнам, Киргизия, Индонезия);Национальная стратегия развития (Пакистан, Непал, Бангладеш, Малайзия); Видение 2020(Малайзия, Бутан, Туркменистан) [Berger, Gjoksi, 2009]32- использование действующих стратегических институтов;- экологические стратегии;- в бедных странах: стратегии борьбы с бедностью, которыеохватывают политики разных секторов экономики.Табл.2: Классификация стратегических документов и иххарактеристики.

Источник: [Полтерович, 2008][UN Department ofEconomic and Social Affairs, 2010][Морозова, 2011].Тип стратегииДирективныйпланИндикативныйпланСтратегииустойчивогоразвития (СУР)степеньобязательности дляагентов экономикиобязательныйкисполнению всемисубъектамиэкономики.ЭлементгосударственноймонополиинаидеологиюЧастичнообязательный:содержит целевыепоказателииориентиры развитияТип экономики, в Объекты планированиякотором применяетсянерыночная/ Тотальноеплановая экономика с планирование:преобладаниемпроизводство,государственногопотребление,сектора.распределение, цены.Типпоказателей:абсолютные величины(«штуки»)Плановыеи Отраслевые,рыночные экономики региональныесосмешанной показатели. Широкиеэкономикой гос. и тренды.частного сектораТиппоказателей:относительныепоказатели(темпыроста, доли рынка)Общаярамка Рыночные экономики Экологический фокусполитики, «правила спреобладанием экономическойиигры»частногосектора.

социальной политики.РазличныеТиппоказателей:политическиеидеология, направлениесистемы.политики,относительныевеличиныСтратегии различаются по охвату области регулирования18.Стратегические документы также могут быть классифицированы посодержанию, поскольку выбор стратегической конкурентоспособнойполитикилюбогогосударстваограниченнесколькимиальтернативами19 [Palan, Abbott, Deans, 1999].

По мнению Палана и18Стратегии бывают всеобщими, многоуровневыми, секторными, кроссекторными (singlecomprehensive and multi-dimensional strategy; sectoral strategies; crosssectoral strategies) [NationalStrategies and Initiatives for Sustainable Development, 2004].19Палан классифицирует стратегии государств по следующим типам: 1) государство включается вкрупный региональный блок; 2) адаптация чужой модели «развивающегося государства»33др., содержание стратегии предопределяет дизайн института работысо стратегическими документами.В российской номенклатуре официальных нормативных актовотсутствует конкретизация понятия СД.

К ним в разных контекстахотносятся: стратегии, планы, программы, концепции, доктрины,директивы.В данном обзоре работа с директивными и индикативными СД иСУР рассматривается как одна практика. Это обосновываетсясхожестью целей, методов, функций этих документов и их общимвлиянием на экономику, поведение общественных акторов какинструментов государственного управления. Эти виды работы с СДразличаются механизмами обязательств их исполнения (санкциями) иохватом контроля экономики.

Иные отличия будут выявлены нижепри изучении национального опыта работы с СД ряда стран.1.2. Причины распространения работы со стратегическимидокументами: ответ государства на усложнение общества.«Мир изменился: может ли измениться планирование?»Мануэль Кастельс20.Работа с СД имеет длительную историю и одновременнораспространялась во многих странах. Изначально СД получилиприменение в странах сильного (политически и экономически)государственногосектора.НосовременемработасСДтрансформировалась и распространилась на разные политическиережимы и экономические системы, в том числе в демократиях и(developmental state); 3) применение социал-демократической основы избирательной интеграции вмировую экономику; 4) доминирование в региональной или в мировой экономике для достижениягегемонии; 5) эксплуатация собственной дешевой и многочисленной рабочей силы дляпривлечения иностранного капитала; 6) эксплуатация «паразитической» ниши в мировом рынке,например, налоговых гаваней; 7) наличие структурных препятствий, которые мешают включениюв конкурентную игру.

Не рассматриваются страны, осуществляющие переход от коммунизма ккапитализму, и страны с моностратегией ресурсного государства. Стратегическое управлениеможет сочетать разные типы стратегических содержаний. [Palan, Abbott, Deans, 1999].20Castells, М. Доклад в American Collegiate Schools of Planning Annual Congress, Остин, 199134странах рыночной экономики. Стратегическое управление и работа состратегическими документами как одна из его процедур понимаютсякак организационный ответ на вызовы государству.

Эти вызовырассматриваются как факторы внедрения работы с СД и позволяютпонять институциональное устройство этой деятельности:1. внешние вызовы государственной системе,2. изменение роли государства в общественном развитии,3. рост требований подотчетности государства (accountability) иобратной связи с общественными группами (feedback): стратегическоеуправление как ответ на требования.1. Внешние вызовы государственной системе.Техники работы с будущим в политическом управлениисохранили свой статус и понимаются как ответ на вариативность инелинейность будущего [Мельвиль и Тимофеев 2008].Экономическиекризисыобнажилинизкуюспособностьгосударств проводить эффективную государственную политику.Внешним контекстом кризисов государств стали глобализационныетенденции [Бек, 2000], ускорение динамики общественного развития[Бауман, 2008], развитие информационного общества [Кастельс,2000].Скоростьсоциальныхитехнологическихизмененийпроизводит неустойчивость и сложность для общественного развития[Toffler,1980;оказываютсяNaisbitt,менее1984].успешнымиЦентрализованныесистемыввнешнихизменяющихсяобстоятельствах.