Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 8

Применение практик стратегического управленияработаеткакответнеконтролируемостьнавозрастающуюбудущего,новыенеопределенностьриски,связанныеисглобальными общественными изменениями, тотальным снижениемобщественного доверия, в том числе к государственным институтам.Вторая волна принятия стратегических документов (стратегииустойчивого развития) манифестирует их актуальность как способаповышения качества государственной управления.Рассмотрение работы со стратегическими документами в рамкахтеорийгосударственногообщественныхпроцессовуправленияпроявляетифундаментальныхтеоретическуюрольэтидокументов в общественном развитии.1) СД содержат отражение образа будущего, долгосрочные целиразвития,задаваяопределенностьитранслируянаправлениюобщественного развития. Тем самым СД становится площадкойопределения публичной повестки дня (public agenda), возможностьконтроля которой и есть политическая власть.2)Современныетеориигосударственногоуправленияпредписывают включать разные общественные группы в разработкуСД, то есть в разработку государственной политики.

Таким образом,СД становятся инструментом повышения общественного довериявласти среди общественных акторов и групп интересов.413)СД–областьобщественногоконсенсуса.Участиеобщественных групп в разработке СД делает «повестку дня» областьюобщественного консенсуса, снижая риски социального напряжения.4) отражая цели деятельности государственного аппарата и рамкидействий общественных акторов, СД становится инструментомповышения общей эффективности разных взаимодействий.5) будучи площадкой выражения общественных интересов,зачастую конфликтных, согласованного выбора приоритетных из них,определения средств реализации этих интересов, работа с СД являетсянепосредственно сутью государственной политики.Рассмотрим ниже, как реализуется работа со стратегическимидокументами в реальных институциональных условиях разных стран.1.3.

Работа со стратегическими документами как политическийинститутВ первых двух параграфах было показано, что функциястратегических документов в государственном управлении – этоопределение долгосрочныхориентиров развития,легитимностькоторых обеспечивается нормативно закрепленным участием впроцессах их формулирования и исполнения различных политическихакторов и экспертных групп. Данная функция СД обеспечивает имспособность оказывать влияние на поведение общественных акторови деятельность государственных органов власти.

Влияние СД надинамику и характер общественного развития, а также на поведениеразличных групп интересов позволяет изучать их в терминахобщественных институтов. Работа со стратегическими документами исами стратегические документы как инструмент государственногоуправлениярассматриваютсякакинститутыгосударственногоуправления. В данной главе будут определены общие характеристики42институтов,которыеопределятструктуруинституциональногоанализа работы с СД.Институты – заданные людьми «правила игры», то есть правилаили рамки, которые структурируют (формируют) человеческиевзаимодействия в обществах, влияют на поведение, организационныепроцессы и принятие решений в обществе [North, 1990].

Институтыделятся на неформальные и формальные [Williamson, 2000; Норт,1997]:первые формируются и действуют как система взглядов,убеждений и ценностей, общепринятые непрописанные формыповедения, вторые - формализованы правовым, политическимспособом и закреплены нормативным механизмом [North, Davis, 1971;North, 1990; Powell, 1991; Scott, 1987; Scott, 1992]. Рациональнобихевиористский подход (rational behaviorism) определяет, чторавновесие в поведении акторов (behavioral equilibrium,) в условияхсреды – то есть возможность оптимального поведения (optimalbehavior), где действует институт, - это и есть сам институт [Knight,Sened,1998].политические,Институтысоциальныетрадиционноирассматриваютсяэкономическиестимулыкакдляэкономического и социального обмена посредством ограничениявозможностей поведения и формирования ожидания одних индивидово поведении других22, что позволяет обеспечивать предсказуемостьдействий и снижение неопределенности [Scott, 1995].

Институтыустойчиво автономны от индивидуальных предпочтений, они независят от политических персоналий и внешних обстоятельств [Marchand Olsen, 2006]. Институты обладают механизмом гарантиисоблюдения правил: неизбежными санкциями за нарушение правилдлявсехучастниковинституциональноговзаимодействия22Недоинституционализация – такое устройство практики, когда она не обретает влияния наповедение.43[Скоробогатов 2012]. К.Шепсел обращает внимание, что устойчивостьинституционального взаимодействия достигается только при общейобязательности его правил для всех участников [Shepsel, 2013].Процесс, в ходе которого процедуры и правила взаимодействиястановятсязначимыми,устойчивымиивоспроизводимыми,именуется институционализацией [Huntington 1968].

Институты неявляются стабильно заданными, они динамичны и изменяются [Riker,1980], но существует такое институциональное равновесие23, прикоторомакторы,заинтересованыпопадающиевИнституционализацияегоподдействиестабильностивозможнаинститута,[Shepsal,благодаря1986].приспособляемости,сложности, автономности и согласованности институтов [Blondel,2006].С развитием институциональных теорий общественные процессысталиизучатьсянеформальныхчерезпризмуустойчивыхинституциональныхнормиформальныхправил,икоторыеформируют общественное поведение24.

Реализация государственнойполитики стала рассматриваться как создание институтов, призванныхисполнять соответствующие государственные задачи [Olsen, 2010;Hall and Taylor, 1996], политический режим – как совокупностьсоставляющих его институтов [Acemoglu, Robinson, 2006; Tsebelis,2002].Институциональнаятеориярассматриваетсозданиезаконодательных рамок функционирования институтов как составнойэлемент самих институтов [Eggertsson, 1997; Tinbergen, 1956] и как23Имеется в виду равновесие по НэшуС развитием институциональной теории фундаментальным вопросом политической науки сталоизучение факторов, которые определяют институты коллективного принятия решений (institutionsof collective decision making), т.е.

политические институты. Политические институты играютключевую роль в решение проблем обязательств (commitment), влияя на распределение(distribution) де-юре политической власти [Acemoglu, Robinson, 2006].2444часть инфраструктуры, обеспечивающей экономическое развитие[Posner 1998].Одновременнопризнаетсяопределяющеевлияниеполитического режима на функционирование институтов [Peters,1998; Peters, 2011].

Существует расхождение между нормативнопредписанными(де-юре)иреальнымифункциями(де-факто)институтов в заданном институциональном контексте (institutionalenvironment)[Glaeserинституциональнойисследованиямиинститутовиидр.,2004;средымеждуэмпирическиминаборомэкономическогоВлияние2009].проверяетсявзаимосвязитемпамиVoigt,общественныхроста.Некоторыеисследования демонстрируют наличие значимой корреляции междуфункционированием институтов и успехами экономической политики[Chong, Calderon, 2000; Gradstein, 2004; North, Davis, 1971; Chang,2011]. Обоснование этой корреляции является частью более широкойакадемической дискуссии о взаимосвязи политических режимов,политических преобразований и содержания экономических реформ[Frye, 2009; Glaeser и др., 2004; Hellman, 1998; Shleifer, 1997]. Даннаявзаимосвязьисследуетсявсравнительнойполитологиииполитической экономии на основе эмпирических данных группыстран, находящихся в процессе перехода к демократии [Boix, Stokes,2007; Przeworski, 1991; Roland, 2002].

В разных политическихрежимах факторами25, определяющими развитие и функционированиеинститутов,выступаютсамхарактерполитическогорежима(политические циклы, независимость СМИ, влияние профсоюзов ит.п.); группы интересов, принимающих участие в разработке иреализации реформ; доля государственного сектора в экономике и25Источники для всех факторов см. в [Frye, 2009]45качество государственных институтов (здесь показателями служатуровни доходов государства и его расходов на госсектор, показателиэффективности госсектора); влияние внешних институтов, таких какнаднациональные политические организации (например, стандартыЕС); а также длительность экономических преобразований, качествочеловеческогокапитала,институциональнойвлияниедиффузии,старыхтехнологии,элит,влияниегеографическоеместоположение и т.д.Использование в государственном управлении СД и плановыхпринциповводнихобстоятельствахпрепятствуетразвитиюэкономики [Hayek и др., 1935][Корнай, 1990], а в других –способствует ему [Lavoie, 1985].

В долгосрочной перспективе страныдирективной плановой экономики демонстрируют более высокиетемпы роста, хоть и при более низкой производительности, чемрыночные экономики (рис.3 [Baumol, 1986]). Несмотря на проблемы,которые вызываются использованием элементов стратегическогоуправления, в ряде условий стратегические документы могут бытьинститутом развития: «использование индикативного планирования— характерная черта экономик, которым за последние 60 лет удалосьиз развивающихся стать развитыми.

В их числе восточноазиатские«тигры»: Япония, Южная Корея и Тайвань. Активная промышленнаяполитика в Сингапуре также основывалась на периодическисоставлявшихся планах» (с.15-16, [Полтерович, 2001]). Условиемположительноговлияниястратегическогоуправлениянаэкономический рост признается его законодательное закрепление всистеме государственного управления [Bryson, 2011]. Закреплениестратегических документов и гарантий их исполнения в системепринятия политических решений обеспечивает их влияние наэкономический процесс.46Политические системы демонстрируют разные ограниченияпроцесса разработки и внедрения государственных стратегий [Bryson,Berry, и Yang 2010]: сложность согласования политических интересови приоритетов в демократических обществах с рыночной экономикой,стремление политических систем к децентрализации. Также влияютпроцессуальныеособенностистратегическойдеятельности:отсутствие принятой методологии формулирования государственныхстратегий и необходимость профессиональной подготовки участниковстратегического процесса [Bryson, Berry, и Yang 2010].