Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 2

2010].НеуспехреализациюэкономическогоофициальногоразвитияРоссии,утвержденногонесмотрянапрограммно-6стратегического документа КДР-2020, кардинально отличается отмногочисленных примеров, где стратегические документы успешносопровождают экономические реформы и процессы развития. Болеетого, работа с долгосрочным целеполаганием в государственномуправлении в России проводится на разных уровнях власти:отраслевом, региональном, локальном, свидетельством чему большойперечень действующих стратегических документов. По какимпричинам реализация стратегических документов, которая служитинструментом экономического развития и повышения эффективностигосударственного управления в различных странах, не приводит ксопоставимым результатам в России? Какие особенности работы спрограммно-стратегическими документами в России приводят книзкойэффективностиэтогоинструментастратегическогоуправления?Степень научной разработанности проблемы.Работа со стратегическими документами в государственномуправленииявляетсяустоявшимсяпредметомизучения.Стратегический документ - официально-утвержденный документ втекстовойформе,которыйдоступенпубличноиотражаетнаправления и содержание долгосрочной государственной политики,является источником долгосрочных целей государственной политикии способов их достижения для исполнения органами власти и учетаобщественными акторами [Andrews et al., 2006; Meier et al., 2007].Работа со стратегическими документами – комплекс процессов ипроцедур по разработке, исполнению и мониторингу реализациистратегического документа.

Работа со стратегическими документами–однаизсоответствуютпрактикстратегическогоанглоязычномуstrategicуправления.documentТерминыиstrategicmanagement in public administration / public policy, последнее –7дословно стратегическое управление в государственном управлении[Miles и др., 1978; Poister, Streib, 1999; Steiss, 2003; Walker, 2013].Вэтойобластисуществуетнесколькоисследовательскихнаправлений.

Первое направление изучает опыт централизованногодирективногоииндикативногопланирования,накопленногосоциалистическими странами, начиная с 1920-х годов [Agarwala, 1983;Hayek и др., 1935; Lange, Lippincott, Taylor, 1938; Lavoie, 1985a;Lavoie, 1985b; Vaughn, 1980; World Bank, 1993]. Эта литератураизучает влияние планового и программно-стратегического подхода наэффективность государственного управления. Плановый подход кгосударственному развитию встречает как критику [Hayek и др., 1935;Kornai, 1992; Mises, 1932], так и поддержку [Lavoie, 1985b]. Рядисследований показывает, что в долгосрочной перспективе страныдирективной плановой экономики могут быть более успешными, чемрыночные, в одних показателях и менее эффективными в других[Baumol,1986;документамиSzydlik,является1994].Работаинститутомсостратегическимиразвитияипереводаразвивающихся стран в группу развитых как в демократических, так ив авторитарных режимах.

Примером последнего могут служитьвосточноазиатские«тигры»:Япония,ЮжнаяКорея,Тайвань,Сингапур, откуда возник феномен «авторитарной модернизации»[Полтерович, 2001]. Работа со стратегическими документами можетбыть одной из составляющих успешного перехода от плановойэкономики к рыночной [Lin, 2004; Lin, Cai, Li, 2003; Mintzberg, 1994;Wang, 2008]. Другие исследования демонстрируют, что плановыйподход наоборот может быть причиной системного экономическогокризиса [Попов, 2008].

В любой государственной системе влияниестратегических документов раскрывается через их воздействие наповедение экономических агентов [Peng, Heath, 1996].8Втораяволнавнедрениястратегическогопланирования,начавшаяся в 1990-х годах и существенно увеличившая число стран,практикующих работу со стратегическими документами, обосновалавозможностьпродуктивногоиспользованияпрограммно-стратегических документов в разных политических и экономическихсистемах [Berry, 1994]. На этом этапе расширился арсенал методовстратегического управления1. Цикл встреч по устойчивому развитиюпод эгидой ООН2 привел к принятию странами-членами ООН«Повестки дня на 21 век» (т.н.

Агенда 21, Earth Summit Agenda 21)[Конференция ООН по окружающей среде и развитию, 1992] иЙоханнесбургскойдекларациипоустойчивомуразвитию(Johannesburg Declaration on Sustainable Development) [ООН, 2002]. Вних устанавливалось обязательство стран перейти к политикеустойчивого развития [Olsen и Eadie,1982; Sorkin, Ferris, and Hudak,1984; Bryson, Berry, and Yang, 2010; Joyce, 1999; Schedler, Proeller, andSiegel, 2011; Miestchovich, 1994; Bryson, 2011]. ОбязательствопредполагаетпризнаниестранамиООНзадачибалансаэкономического, социального и экологического развития. Главныминструментомдостижениятакогобалансапризнанопринятиестратегий устойчивого развития.

Теоретическими основами внедрениястратегического управления служат теория нового государственногоуправления (new public management) [Christensen and Lægreid, 2001] иприменение к государственному управлению концепции «управлениябез правительства» (governance) [Rosenau and Czempiel, 1992]3.1Получили развитие форсайт, прогнозирование, сценарирование, программно-целевоепланирование, бюджетирование, ориентированное на результат2Всемирный саммит (Earth Summit) Рио+5 (1997), Всемирный саммит по устойчивому развитию(World Summit on Sustainable Development) Рио+10 (2002)3Эти концепции рассматривают повышение качества государственного управления через задачусокращения участия государственного аппарата в государственном управлении за счетприватизации части государственных услуг и применения современных технических9Инструментыстратегическогоуправленияслужатсредствомповышения эффективности государственных расходов, посколькупредполагают планирование долгосрочных действий, оценки ихрезультативности и публичный контроль исполнения [Thomas 1995].Принятие стратегий устойчивого развития изучено на примере разныхполитических режимов: количественные оценки демонстрируютположительное влияние применения стратегий на эффективностьпубличного сектора [Poister, Pitts, и Hamilton Edwards, 2010; Andrewset al., 2006; Boyne и Gould-Williams, 2003], хотя этот эффект не всегдаочевиден [Andrews et al., 2009].

Различия опыта реализациистратегических документов в разных странах связывается с ихинституциональнымииспользуютособенностями:бюрократическийиплановыеэкономикиадминистративныйконтрольисполнения стратегических документов, рыночные экономики –открытоедляучастияобщественныхакторовстратегическоепланирование [Child, 1994; Ericson, 1991; Kornai, 1992; Tung, 1982].Институционализацияпрактикстратегическогоуправлениявзападных демократиях привела к тому, что их применение сталопониматься как необходимая управленческая компетенция длясоздания общественной полезности (public value) [Moore 1995].Место и роль стратегических документов в государственномуправлении трактуется в зависимости от общего институциональногоконтекста. В плановых и рыночных экономиках стратегическийдокумент является инструментом перевода политических целей иидеологических установок на язык политических решений ииндикаторов экономического и социального развития [Adam, 1989;Carroll, Goodstein, Gyenes, 1998; Naughton, 1990; Naughton, 1996].возможностей (концепция электронного правительства) обеспечения включенности общественныхакторов в государственное управление, его публичности т.д.10Существуютразныеподходыкопределениюстратегическогоуправления [Bryson, 2011; Koteen, 1989; Feldman and Pentland, 2008].Оно понимается как сочетание аналитического, формального илогического процессов, посредством которых организации сканируютвнешнюю и внутреннюю среду и разрабатывают политическиерешения, которые отличаются от статус-кво [Andrews et al., 2006].Онорассматриваетсякакпрактика,т.е.последовательностьопределенных действий [Schatzki, Knorr-Cetina, and Savigny, 2001;Ackermann,Eden,andBrown,2005],котораяописываетстратегические действия и влияет на реальную деятельность.Стратегическое управление – посредник между сигналами входа(input) и выхода (output) политической системы [Latour 2005],дискурсивная практика [Reckwitz 2002].

Стратегическое управление –«руководствоэкономическойорганизациямиобществадеятельностью,наосновесхем,осуществляемоеописывающихнакачественном, так и на количественном уровне производственныепроцессы, которые должны протекать в соответствующий периодбудущего» (цитируется [Landauer, 1947] по [Морозова, 2011]).Стратегическоеуправлениеявляетсяосновойпроектированияполитических изменений и внедрения инноваций в государственныйсектор[Joyce1998].Зафиксированфеноменвозникновениястратегического мышления (strategic thinking) и стратегическогоповедения (strategic behavior) чиновников публичного сектора [Joyce1999].

Публичность, участие акторов в стратегическом управлении иконтроль исполнения стратегических решений предъявляются какобязательные качества стратегического управления [OECD, 2006;Geys, Heinemann, and Kalb, 2010].В российской литературе реализация стратегических документовтакже рассматривается как инструмент повышения эффективности11государственного управления [Алескеров, Головщинский, и Клименко2006]. Изучение разработки сценариев развития [Белоусов 2006],применения форсайта [Гохберг 2009], управления, ориентированногона результат [Барабашев и Клименко 2010], бюджетирования[Якобсон 2012], некоторых элементов стратегического управления[Митькин, 2008; Митькин, 2008b], ведомственного и отраслевогостратегического управления [Анчишкина, 2005] демонстрируютпризнаниестратегическогоуправлениякаксоставляющейгосударственного управления [Сморгунов 2006].Работа с программно-стратегическими документами системноизучена как институт, влияющий на поведение общественныхакторов, на примере различных стран, в том числе СССР.