Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 10

0 соответствует отсутствию признака. - 6 до - 10 (POLITY) = AUTH,сильный авторитаризм; -5 до 0 (POLITY) = auth, авторитаризм; 1 до 5 (POLITY) = dem, слабая (неинституционализированная) демократия; 6-10 (POLITY) =DEM, сильная (институционализированная) демократия.2Индекс устойчивости режима (индекс устойчивости / индекс эффективности / индекс легитимности) высчитывается от 0 до 25. Максимально хрупкое – 25,максимально устойчивое – 0. DEM – устойчивая демократия, dem – неустойчивая демократия, AUT – авторитарный режим. Кодирование матрицы: SF52(индекс «хрупкости государства»): 20-25 = очень высокая; 16-19 = высокая; 12-15 серьезная; 8-11 = умеренная; 4-7 = низкая; 0-3 = отсутствует. МетодологияЦентра системного мира [Marshall, Cole, 2012].Табл.4: Хронология применения программных и стратегических документов в государственном управлении некоторыхстрах.

Источник: компиляция автора из открытых данных1920странаСтраныБРИКСтраныОЭСР1930194019501960СССР /РоссияNdocs13 /1Китай (5-летние)Китай (10-летние)БразилияИндия1231+5131953195619561956Япония (4-летние)Япония (7-летние)ФранцияВеликобританияЮжная КореяНорвегия13511195619701980192819902000199520102 0202008197619961962194619971933711962199620062007Примечания: серым отмечены периоды авторитарного политического режима или диктатуры. Штриховка в России показывает период гибридногополитического режима. Стрелка показывает, что стратегические документы продолжают действовать / стратегическое управление реализуется внастоящее время.

Год указывает на дату первого стратегического документа и дату окончания последнего.53Определение идеологических и фундаментальных направлений развитияи утверждение планов пятилетки осуществлялось партийным механизмом.Непосредственнаяразработкаплановыхпоказателейстратегическихдокументов осуществлялась в специальном государственном органе сминистерским статусом - Госплане СССР. Он создавался изначально какконсультационный орган, но к моменту начала первого пятилетнего планаимелполномочияэкспертногоинаучногоцентрапланированиясиерархичной структурой, включавшей плановые структуры в союзныхреспубликах.Разработкаплановыхадминистративно-бюрократическийдокументовзакрытыйСССРнепубличныйимелахарактер.Нехватка в процессе разработки документов механизмов обратной связи сисполнителями и общественными группами, представляющими разныесферы деятельности, приводила к оторванности планов от реальной ситуациии формулированием недостижимых целей.

При этом Председатель ЦКпартии имел полномочия изменять плановые показатели, что часто вело кразбалансировке плановой модели, формулированию недостижимых планови необходимости корректировки показателей в процессе реализациидокументов.Эффективность и результативность советской системы планированияявляется предметом научного обсуждения. Существует консенсус, чтоинституциональная модель стратегического управления является причинойфатального экономического кризиса, который СССР не смог преодолеть.

Вопервых, ее закрытость для групп интересов остается ключевым основаниемкритики. Нехватка механизмов обратной связи вела к дисбалансу прогнозов,ценовой политики и управленческих решений [Landauer, 1944][Яковлев,2001]. Во-вторых, институциональный дизайн стратегической практикипривелкнеспособностисистемыобеспечитьувеличениепроизводительности экономики [Попов, 2008]. В 1990-е годы в связи сраспадом СССР создание пятилетних планов было полностью прекращено.542.2. Работа со стратегическими документами в странах БРИКС:Бразилия, Китай, Индия.Бразилия.Бразилия предъявляет один из наиболее интересных опытовстратегического управления для данного обзора.

Как и Россия, Бразилиявходит в группу стран БРИКС и работает со стратегическими документами вусловиях рыночной экономики. Бразилия и Россия сопоставимы по уровнюнационального дохода на душу населения, но Бразилия сталкивается сбольшим неравенством доходов населения (табл.3), президент обладаетменьшей, чем в России, политической властью, а штаты федерации наоборотболее автономны политически.Создание стратегических документов в Бразилии началось в 1956 году(Targets Plan, Plano de Metas). В условиях диктаторского режима 1960-70-хгодов эта деятельность носила директивный характер: планирование быловсеобщим и распространялось, в том числе, на ценовую политикупредприятий [Geddes, 1994].К 1980-м годам возможности авторитарного режима и директивногопланирования были исчерпаны [Weyland, 1998].

Система государственногоуправления прошла радикальную либерализацию и конституционноереформирование. Новая система была нацелена на преодоления наследиявоенной диктатуры и создала политический баланс власти. Институтработы со стратегическими документами действует в модели встроенныхмеханизмов политических сдержек и противовесов. Конституция Бразилии1988 года26 зафиксировала обязательство Правительства Бразилии каждые 4года принимать долгосрочные плановые документы (Pluriannual Plan,многолетний план - PPA) [Brazil Case Study.

Analysis of National Strategies forSustainable Development, 2004]. Каждый новый президент обязан внести РРАв Национальный Конгресс в первый год своей работы. Национальный26(ст.21 §9)55Конгресс утверждает план. Министерство планирования, бюджета иуправления27 осуществляет разработку глобальных планов, координациюпланирования в секторах экономики и взаимодействия различных органоввласти. На основе специальной технологической системы28 организованежегодный мониторинг исполнения РРА.Бразилияимеетстратегическимизаконодательно.программныеиВразвернутуюипрограммныминеедокументы,входятсложнуюдокументами.4-летниебюджетныесистемуработысоОнаоформленастратегическиедокументы,планы,процедурыежегодногообновления и мониторинга документов и планов.

Бюджет страны выстроенпо принципу приоритетного финансирования реализации стратегическихдокументов. С 1996 года было принято 5 РРА. План состоит из программ,которые получат государственное финансирование, Закона бюджетныхдиректив (Law of Budget Directives) и ежегодных бюджетных законов (annualbudget laws) [Brazil. Planning for Performance in the Federal Government, 2002].Вместе эти документы составляют законодательно закрепленное основаниеналоговой политики и бюджетных расходов в стране на год и 4 года. Такимобразом, в условиях рыночной экономики и частной собственности,финансовая и содержательная деятельность правительства запланирована на4-летний период.

РРА является основой расходов, всех ключевых реформ встране, а также повышения эффективности госуправления, внедренияуправления, ориентированного на результат. Эта система сопровождаетразные этапы в развитии экономики Бразилии: спад 1980-х и подъем 1990-хгодов.27Ministry of Planning, Budget, and Management. К нему относятся Бразильский институт географии истатистики (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) и Институт прикладных экономическихисследований (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada).

Официальный сайт Министерства планирования,бюджета и управления Бразилии: http://www.planejamento.gov.br/index.asp28SIGPLAN - Sistema Integrado de Informac6es Gerenciais e de Planejamento, Интегрированная системауправления информацией и планированием56Участие стейкхолдеров и публичность процессов формулирования РРАобеспечены разными механизмами. В разработке стратегических документовпринимают участие общественные группы и различные общественныеинституты (банки, лоббистские группы)29. На разработку планов влияютотраслевые лобби через деятельность своих министерств (Министерствасельского хозяйства, транспорта и связи, образования, труда и социальногопорядка, промышленности и энергетики). Первый – 3-летние консультации сгруппами интересов преимущественно государственного сектора (курсивмой – А.Ш.).

Другой - проект«Изучение национального единения инаправлений развития» (Eixos study). В нем были определены потребности винвестициях и возможности государственного и частного секторов на период2000-2007 годов [Shafiq, 2000]. РРА не затрагивают частные илигосударственныекомпании.Вэтомихотличиеотиндикативногопланирования Франции после Второй мировой войны.