Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 11

Документы отражают,какие публичные консультации были проведены при его составлении.Несмотря на прозрачность и проработанность РРА, встроенныемеханизмы оценки ее эффективности, а также законодательные нормыраспределения бюджетных средств на реализацию РРА, отмечаетсянедофинансирование программ, на которые раскладывается РРА30.PPA связан с обязательствами Бразилии по обеспечению долгосрочногоустойчивого экологического развития в рамках «Агенды 21». Стратегияустойчивого развития Бразилии – «не правительственный документ, асоциальный пакт» [Brazil Case Study.

Analysis of National Strategies for29Национальный банк развития (Banco Nacional de Desenvolvimento), Банк Бразилии и банковскиеинституты (Fundacao Getulio Vargas). Банки играют роль в определении плановых показателей и контролеисполнения действующих планов. Реализация стратегических документов осуществляется под контролемФедерального аудитора (Federal Audit Office) и межминистерской Комиссии по определения цен(Commission for Price Formation) [Meyer-Krahmer, 1976]30Косвенным доказательством таких проблем можно считать статистику исполнения программ, вписанныхв РРА 2000-2003, и критику эффективности процедур, озвучиваемая менеджерами процессов (п.2.14., 2.15 в[Brazil.

Planning for Performance in the Federal Government, 2002].57Sustainable Development, 2004]. Он принят Комиссией по политикеустойчивого развития, которую курирует Министерство окружающей среды.В Комиссию входят 10 членов, 5 представляют гражданское общество, и 5 –правительство.Документпринималсянаосновесериипубличныхконсультаций на уровне штатов Бразилии, экспертных сообществ в 20012002 годах. На финальном этапе были проведены обширные обсуждения сключевымистейкхолдерами,исполнительныхоргановпредставителямивласти,законодательныхнекоммерческихиипромышленныхорганизаций. Консенсус по документу был представлен Президенту [BrazilCase Study. Analysis of National Strategies for Sustainable Development, 2004].Китай.Китай остается крупнейшей мировой экономикой, использующейкомплексное централизованное планирование, хотя сфера регулированиясокращается,и роль этого института с директивной сменяется нарегулирующую.

Китайский опыт работы со стратегическими документамиреализуется в условиях авторитарного политического режима, переходнойстадией от плановой экономики к рыночной, высоким уровнем неравенствадоходов (табл.3).Использование стратегических документов в Китае началось в 1953году, когда вступил в силу первый пятилетний план (1953-57). В 2011-2015годахреализуется12-ыйпятилетнийплан.Методологиясозданиястратегических документов в Китае основывается на опыте СССР [Naughton,1996] [Lin, Cai, Li, 2003].

Первые планы содержали директивные абсолютныепоказатели производства и потребления (темпы роста ВВП, показатель ВВПна душу населения и т.п.). Параллельно разрабатывались долгосрочныепрограммыразвитияэкономики(1956-67,1976-85).Стратегическиедокументы реализовывали долгосрочную стратегию развития Китая [Lin,2004].58Стратегическое управление в Китае серьезно реформировалось в связи сдвумя глобальными процессами: с конца 1970-х годов начался переход Китаяот плановой экономики к рыночной, а в 2001 году Китай вступил в ВТО. В1978 году была объявлена политика «открытых дверей» (Open Door Policy),которая разрешила прямые иностранные инвестиции, ввела свободныеэкономические зоны. Переход к рыночной экономике привел к некоторойдецентрализации власти, сокращению госсектора в промышленности за счетпоявления других форм собственности, сокращению регулирования [Liew,1995].

В 1980-е годы было проведено постепенное снижение всеобщностиохватацентральногопланирования.первоначальное директивноеДиверсификацияуправление общественногосменилапроизводства(производство, распределение, обмен, потребление, и контроль исполненияпланов и корректировки планов). С 1980-х годов система централизованногодирективного планирования с конкретными натуральными показателямипроизводства была изменена на систему направляющего планирования, адирективныепоказателизамененынаиндикативные.Абсолютныеколичественные показатели в стратегических документах были изменены наотносительные и социальные (качественные) показатели.

Была расширенаповестка развития: не только экономическое, но и социально-экономическоеразвитие. Стратегические документы стали выполнять направляющую роль.Пятилетний план раскладывается на программы и проектный формат. В1990-егодывнедрено15-летнеепланирование.Вместедокументысоставляют иерархию взаимоувязанных планов: долгосрочные (больше 10лет), среднесрочные (5 лет), текущие (1 год).Институционально в контроле над работой со стратегическимидокументами существует баланс законодательной и исполнительной системвласти (курсив мой – А.Ш.). Государственный комитет Китая по деламразвития и реформ отвечает за формулирование, реализацию стратегийнациональной экономики и социального развития, годовые, краткосрочные и59долгосрочные планы [Berger, Gjoksi, 2009].

Госсовет КНР утверждает план,после чего он представляется на уровень министерств, отраслей, регионов илокальной власти. На нижних уровнях формулируют свои программыдействийсориентациейутверждаетсянаВсекитайскимцентральныйсобраниемплан.Единыйнародныхдокументпредставителей(парламентом).В 1980-90-х годах был расширен состав субъектов планирования:произошелростсамостоятельностирегиональногоиотраслевогопланирования [Horsley, 2009], больше независимости получили рыночныепредприятия.

Органы власти обязаны проводить публичные обсужденияпятилетнего плана, программ и документов, что закреплено широкимнабором законодательных норм [Horsley, 2009; Tang, Wong, Lau, 2008].Однако по мнению Танга, Вонга и Лау, обязательства вовлечения граждан вразработку национальных политик не реализуются в полной мере. Этот фактобъясняетсягосударственнымиконтролемНКОи,какследствие,ограниченностью их возможностей критиковать государственную политику[Klawitter, 2004].Публичное участие, хотя и в ограниченном объеме, обеспечивается впроцессах реализации китайских стратегий устойчивого развития в рамках«Агенды 21»31 [Berger, Gjoksi, 2009] [Klawitter, 2004].

В целом принятиерешений по СУР также централизовано, но этом процессе частичнойавтономией и влиянием в обладают местные органы власти. Участие группинтересов реализуется через круглые столы по вопросам устойчивогоразвития, которые проводит Центральный комитет партии как высший органпринятия решений Китая [Klawitter, 2004]. Задачи СУР встраиваются вдействующую систему стратегических документов.31Китайская «Агенда 21» принята в 1993 году и состоит из двух документов: «White Paper on China’sPopulation, Environment and Development in the 21st Century» («Государственная политика в сфере населении,окружающей среды и развития Китая в 21 веке») и связанный документ «Program of Action for SustainableDevelopment in China in the Early 21st Century» («Программа действий по устойчивому развитию Китая вначале 21 века») [Berger, Gjoksi, 2009]60Особенность Китая - балансирование двух политик: сохранениеплановых элементов и рыночных отношений.

В стране сосуществуютпринципы обеих моделей. Реформы 1978 года вызвали значительныйпереворот системы через усиление роли домохозяйств. Внутренний стимулсистемы–выполнениепланапреобладающимигосударственнымикомпаниями и общественным сектором, коллективной собственностью.После реализации реформ плановый механизм позволил перенаправитьсредства развития в частный сектор [Naughton, 1996]. Но экономическаяперестройка не привела к установлению политической открытости игласности. Лидирующая роль в системе управления сохраняется уКоммунистической партии. Это позволяет говорить о преобладанииавторитарных элементов в политической системе Китая.

Как следствие,основнуюрольадминистративныйвразработкеаппаратстратегическихтехнократов,документов,контролируемыйиграетпартийныммеханизмом. Однако, участие политической и экономической элиты вразработке стратегических документов, а также существование формальныхмеханизмов,гарантирующимпоследнимправовето,обеспечиваетпринципиальное значение стратегических документов в государственнойполитике и гарантирует их исполнение. Работа со стратегическимидокументами сопровождает экономический рост Китая на всех его этапах, втом числе в 1980-х годах трансформации плановой экономики в рыночную.Это позволяет стратегическим документам являться частью институтовэкономического развития Китая.Индия.Индия входит в число стран БРИКС и аналогично России работает вмоделифедеративныхотношений.Индийскаямодельсозданиястратегических документов формировалась по образцу советского опыта61пятилетнегопланирования.государственныйпопланированиюИндии32,орган,разрабатываетплановыеКомиссияправительственныйдокументы для отраслей, штатов.

Работой комиссии руководит Премьерминистр Индии. Первый план был реализован в 1951-56 годах. Донастоящего времени в Индии принято 12 планов. Активная политикаправительства Индии по разработке программно-стратегических документовоснована на концепции «неклассической экономики» нобелевского лауреата1998 г. А.Сена: взаимодействие государственного интервенционизма иличной инициативы для развития общества. Интервенционизм призванбалансировать недостатки рыночных механизмов, а частная инициатива –обеспечить преодоление бедности [Кузык, Кушлин, Яковец, 2011].Первый план имел директивное значение для отраслей и штатов.Планирование в Индии прошло децентрализацию, в настоящее время планыимеют регулирующий и направляющий характер. Как это определяетПлановая Комиссия, Индия развивается от централизованной плановойсистемы к индикативному планированию, в которой Плановая Комиссиябудетвыстраиватьдолгосрочноевидениебудущегоиопределятьнациональные приоритеты [Functions of the Planning Commission.

Governmentof India, 2014]. Комиссия обеспечивает цели и стимулы экономическогороста.Ноконкретныепрограммыдействийопределяютсясамимиисполнителями. Комиссия сводит программы развития разных отраслей исфер воедино и обеспечивает их координацию. Институт национальногопланирования помогает снизить издержки обеспечения разрозненныхполитик, за которые отвечают разные органы власти (здравоохранение,доступность питьевой воды, энергетика в сельских поселениях, грамотность,защита окружающей среды). Плановая Комиссия осуществляет функциюпосредника32впроцессахраспределенияресурсовСайтКомиссияпопланированиюИндииhttp://planningcommission.nic.in/plans/planrel/index.php?state=planbody.htmмежду–штатами,5-летниепланы62министерствамиицентральнымправительствомиформируетсаморегулирование в различных органах власти.Плановая комиссия вовлекает общественные группы, университеты инаучныеорганизациивразработкудокументов.Комиссииштатовпредлагают альтернативные планы.

В разработке документов принимаютучастие предпринимательские круги: стратегические документы становятсяплощадкой лоббирования интересов промышленных групп и органов властиштатов и локального уровня. Помимо открытости процесса разработкидокументовдлястейкхолдеров,планыпроходятпредварительноеутверждение Всеиндийской торговой палаты [Cен, 2007].Болееобщеедолгосрочноевидениенациональнойполитикисформулировано в докладе-прогнозе Плановой комиссии «Индия – видение2020». Этот документ был сформулирован при общественном участии исодержитсрезнаправленийдолгосрочногодвижениянациональнойэкономики и общества. Задачи обеспечения устойчивого развития «Агенды21» включены в пятилетние планы Плановой комиссии [Berger, Gjoksi, 2009].2.3. Работа со стратегическими документами в странах ОЭСР: Япония,Франция, Великобритания, Южная Корея, Норвегия.Япония.Япония представляет пример рыночной экономики с сильным влияниемполитического и бюрократического аппарата на развитие общества.