Диссертация (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 9

Неудачипланирования в смешанных экономиках могут быть заложены в самихстратегических процессах и, возможно, это причины не могут бытьпреодолены усилением планирования [Agarwala, 1983; Bank, 2002].Разработка и принятие СД рассматривается как политический посвоей природе процесс [Wilson, 2003]. Источником такого пониманияслужит взгляд на принятие государственных решений как наконфликт целей и интересов общественных групп [Eisenhardt иZbaracki 1992]. Разработка СД – это не только выработка единыхобщих целей долгосрочного развития, но, прежде всего, - определениеприоритетов и методов их достижения среди общего набора целей.Здесь лежит потенциал для противоречий точек зрения различныхобщественных акторов [Kettl, 2009; Kettl и Fesler, 2005].

Группы могутразделять одинаковые цели, например, рост благосостояния, но онибудут иметь конфликтующие приоритеты и интересы, которыевозникают из-за различия в ожиданиях будущего, а также позиций вгруппе. Решения являются результатом процесса, в котором лицапринимающие решения, обладают различными целями, формируютальянсы для достижения этих целей, где цели наиболее влиятельныхгрупп превалируют [Elbanna, 2006; Hickson et al., 1986]. Априорнаяконфликтность процесса разработки стратегического документа47придает данному процессу политический характер [Bryson, Freeman иRoering. 1986].Крометого,стратегическое планирование неисчерпывается лишь формированием ориентировочных показателейили планированием государственных инвестиций. СД представляютсобой регулярный механизм для взаимодействия организаций и группинтересов (правительства, ассоциаций бизнеса, профсоюзов и т.п.).Как результат, работа над стратегическими документами способствуетсглаживанию различия позиций, укреплению взаимного доверия,достижению консенсуса и координации усилий.

Стратегическиедокументы, особенно в рыночных экономиках, нацелены на снижениеполитическойнеопределенности,посколькуспособствуютдостижению согласия посредством включенного участия (inclusiveparticipation / public involvement) в дискуссию о направленияхразвития и тем самым помогают усилить взаимодействие ивзаимозависимость экономических акторов, что в конечном счетеспособствует экономическому росту [Hoskisson и др., 2000]. Так,экономический рост азиатских стран объясняется постоянныминтерактивным взаимодействием групп стейкхолдеров в процессеразработки СД [Полтерович, 2001; Полтерович, 2008].

Суть процессаразработкисобственныхСДкакплощадкипозицийвзаимодействияразличныхгруппиинтересовреализацииобретаетполитическую значимость и является частью процесса формированиягосударственных решений на различных уровнях власти [BertelsmannStiftung, 2007; Boyle and Humphreys, 2008; Meier et al., 2007; Johanson,2009; Andrews et al., 2006; Andrews et al., 2009].Такимобразом,впроцессеанализаСДкакинститутагосударственного управления положения институциональной теориизадаюттерминологическийконтекстисследования.Выбранная48методология обуславливает фокус исследования на следующихсодержательных фрагментах:1) разделение де-юре и де-факто устройства работы состратегическими документами, рассмотрение обеих конструкций;2)признаниевозможностиэволюцииинституциональногоустройства работы со стратегическими документами;3) рассмотрение работы со стратегическими документамипосредством изучения вовлеченных в этот процесс общественныхакторов и проекции их интересов на стратегические документы (черезотображение интересов в контенте стратегических документов);4) изучение разных форм воздействия работы со стратегическимидокументами на поведение общественных акторов (влияние наполитическиерешенияигосударственнуюполитикуинаобщественно-политический дискурс);5) учет влияния на работу со стратегическими документамиинституциональногоэкономическогоконтекста:развитияполитического(используетсяпониманиережима,Тсебелиса,Асемоглу, Робинсона политического режима как совокупностиинститутов).Изложенные выше основные положения институциональнойтеории должны помочь в достижении цели данного исследования, аименно – в понимании фактической функции СД в государственнойполитике России.

Анализ СД через призму институциональной теориипозволитответитьэффективностинавопросыстратегическогоопричинахуправленияограниченнойвроссийскойполитической системе. Этот анализ следует предварить обзоромполитической роли стратегических документов и политическогоучастия в стратегических процессах стран с разными политическимирежимами и экономическими системами. Обзор национальных49примеров продемонстрирует нам, как работа с СД влияет нагосударственную политику, как она при этом устроена какполитический институт и как встраивается в разные политическиемодели.ИнституциональнаяструктурапроцессаразработкиСДисследуется в данной работе в контексте следующих критериев ееоценивания: как набор правил и механизмов их исполнения;местоположение института в политической и экономической системе;степень и характер взаимовлияния/взаимозависимости участвующих вданном процесса акторов; совокупность норм, определяющих данноевзаимодействие.2.

Институционализация работы со стратегическимидокументами в политических системах разных стран2.1. Национальные примеры: институциональный контекст иопыт СССРПрактику реализации государственных программ и стратегийможно рассматривать с середины 1920-х годов, когда СССР началиформулировать первые пятилетние планы развития народногохозяйства (первая пятилетка 1928—1932 года). Хотя существует болееранниепримерыиспользованияэлементовстратегическогоуправления в Германии в период Первой мировой войны. Какинституционально выстроена работа по созданию и реализациистратегических документов в различных политических системах иэкономическихмоделях?Какиенаблюдаютсяразличияинституциональной структуры этой работы, если национальныеполитические и экономические контексты одинаковы, а какие – когдаконтексты отличаются?В начале обзора дана краткая реконструкция институциональноймодели директивного планирования СССР.

Для институционального50анализанациональныхпрактикработысостратегическимидокументами взяты:- страны БРИКС: Бразилия, Китай, Индия,- страны ОЭСР: Франция, Великобритания, Южная Корея,Норвегия, Япония.Обзор институциональных практик предваряет сравнительнаятаблица показателей выбранных стран (табл.3), которая объясняетоснования выбора (сопоставимость стран с Россией по показателямдемократического режима, показателям богатства и распределениядоходов).Втабл.4представленыхронологияработысостратегическими документами в этих странах и отмечены периодыфункционирования стратегических систем в условиях авторитарныхрежимов.Работа со стратегическими документами в СССР.СССР предъявляет наиболее длительный опыт работы сдирективными стратегическими документами.

В период 1928-1995было принято 13 пятилетних планов. Последний план не былреализован в связи с распадом СССР. Планы разрабатывалисьцентрализованно в общенациональном масштабе административнымметодом.Особенностьсоветскойработыспрограммнымиистратегическими документами в том, что она реализовалась вплановой системе экономики с всеобъемлющим планированиемпроизводства,потребления,инвестицийицен.Ключевымгосударственным органом стратегического управления СССР былируководящие органы партийного аппарата [Струмилин, 1957].51Табл.3: Сравнение базовых характеристик политических и экономических систем.

Источники: [Center for SystemicPeace, 2010; Freedom House, 2014; Marshall, Cole, 2012; Marshall, Gurr, 2013][World DataBank, 2014][OECD, 2013]БразилияВеликобританияИндияКитайНорвегияИндекс свободыFreedom house(свобода интернета /свобода прессы)свободная(частично свободная/частично свободная)Свободная (свободная/ свободная)Индекс PolityIV1 – полития /демократия /автократия8/8/0Политическаясистема /территориальноеустройствоПрезидентская /федерацияSF2. Тип полит.режимаИндекс Polity IV(политическийрежим)6DEMдемократия10 / 10 / 013DEMсвободная (частичносвободная/ частичносвободная)Несвободная(несвободная /несвободная)Свободная (свободная/ свободная)9/ 9 / 0Парламентскаямонархия/унитарноеПарламентская /федерация-7/0/710/ 10 / 0РоссияНесвободная(частично свободная /несвободная)4/5 / 1ФранцияСвободная (свободная/ свободная)свободная (частичносвободная/ частичносвободная)Free (free / free)9/ 9 / 0Южная КореяЯпония8/8 / 010 / 10 / 0ВНД на душунас.

2012(текущий $,метод Атлас)11630ВВП надушу нас.2012(текущий $)11340ИндексДжини (год)Полнаядемократия385003892034,1 (2010)13DEMдемократия1550150233,9 (2010)Парламентская/унитарное6AUTАвтократия(авторитаризм)5720609142,1 (2009)Парламентскаямонархия /УнитарноеУльтрапрезидентская /централизованнаяфедерацияПрезидентская /унитарнаяУльтрапрезидентская /унитарнаяПарламентскаямонархия/унитарное2DEMПолнаядемократия987809963624,9 (2010)7demОткрытаяанократия127001403740,1 (2009)1DEM0DEMдемократия418503892030,3 (2010)демократия226702259034,1 (2010)0DEMПолнаядемократия478704673133,6 (2010)54,7 (2009)Примечания:1Индекс Polity IV (полития / демократия / авторитаризм) рассчитывается от -10 до 10.