Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 40

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 40)

Важнейшее направление оценки эффективности администрирующего участника — оценка его возможностей привлекать, аккумулировать и распределять ресурсы внутри сети и для сети. Задача брокера — таким образом обеспечить распределение ресурсов, чтобы достичь общей эффективности сети в интересах не только ее участников, но и ее клиентов. Безусловно, сильный централизованный контроль над ресурсами не обеспечит эффективного их распределения, однако контроль должен быть, так как он служит необходимым индикатором для участников, как мотивируя их к совместным действиям, так и гарантируя прозрачность в распределении ресурсов. В такой интерпретации администрирующий участник выступает в роли агента по отношению к обществу и в роли принципала по отношению к участникам сети. Иными словами, он и легитимирует сеть в глазах ее клиентов, и активизирует, направляет ее деятельность, чтобы она функционировала в интересах общества.

С нормативной точки зрения предполагается, что политические сети, должны обеспечивать высокий уровень разработки и реализации государственной политики благодаря пониманию участниками стратегических выгод от совместного действия и такому ресурсу, как доверие. Однако, описывая возможности политических сетей усовершенствовать процесс разработки и реализации государственных решений, особенно касающихся сложных социально-экономических проблем, необходимо четко понимать, что эти возможности потенциальные, а не гарантированные. Политические сети, как и иерархии, и рынки, склонны к «провалам» в непредсказуемом политическом процессе. В любой момент могут измениться условия среды, разрушиться линии взаимосвязи между участниками на фоне обострения конфликтов между ними или политической борьбы, которая окажется важнее взаимного доверия, и пр. Соответственно обеспечение структурной устойчивости сетей — основная предпосылка для дальнейшего их эффективного функционирования.

Уровень участника сети — уровень оценки удовлетворенности отдельного актора результатами сетевого взаимодействия. Для политической сети принципиальное значение имеет не только реализация общей цели, сплоченность и устойчивость связей между участниками, но и достижение каждым актором в отдельности выгод от совместной деятельности, пониманием им преимуществ, которые обеспечивает участие в сети. Преимущества для отдельных акторов от включения в сетевую структуру определяются такими возможностями, как повышение легитимности, приобретение ресурсов, снижение затрат. Кроме того, акторы присоединяются к сети, когда менеджеры организации полагают, что благодаря участию в сети, появится возможность достичь более высокого уровня удовлетворенности клиентов. Вместе с тем эти выгоды более ощутимы для небольших организаций, испытывающих дефицит ресурсов и легитимности, для крупных организаций приоритетным является сокращение издержек за счет присоединения. Однако не исключены и такие парадоксы, когда успех всей сети будет определяться неудачей того или иного участника, открывая новые возможности для развития сети и ее эволюции.

Взаимодействия между клиентами, агентами и принципалами, происходящие на рассмотренных уровнях, взаимосвязаны, так как достигнутые результаты на одном уровне непосредственно влияют на результаты, достигаемые на другом уровне. Однако эффективность политической сети на одном из уровней не гарантирует достижения эффективности на других уровнях. Например, деятельность администрирующего участника (уровень сети) направлена на обеспечение выживаемости сети, посредством ее расширения и диверсификации оказываемых услуг. Успех в решении этой задачи гарантирует удовлетворенность сообщества и клиентов (уровень сообщества), однако не улучшает положения каждого актора сети в отдельности (уровень участника).

Кроме того, удовлетворенность клиентов сети может быть достигнута с помощью действий, идущих вразрез с интересами отдельных ее участников.

Например, сеть может иметь большое количество небольших организаций, объединяющихся в целях экономии на эффекте масштаба при оказании той или иной услуги. Банкротство нескольких из них может стать необходимым шагом для повышения эффективности сети в целом. Таким образом, следует констатировать, что включение актора в сетевую структуру может привести, как к получению преференций, так и ущерба в результате действий, предпринимаемых другими участниками¹.

Алгоритм проектирования жизнеспособных политико-управленческих

сетей распаковывает заложенные в сетевую архитектуру государственного управления сложность и новаторство. Главное, акцентируются ключевые аспекты создания сетей, игнорирование которых с высокой долей вероятности станет причиной резкого падения эффективности государственного управления, несмотря на активное использование и поддержание сетевых структур. Во-первых, само по себе формирование сети не является гарантией успеха в решении актуальных для государства задач, а лишь потенциальной возможностью, реализация которой непосредственно зависит от понимания управленцем назначения, ограничений и опасностей сетевого взаимодействия.

Во-вторых, формирование сетей не должно быть сопряжено с решением отдельных локальных задач государственного ведомства и/или восприниматься как возможность избавиться от сложных, не поддающихся самостоятельному решению проблем путем перепоручения их негосударственным акторам. Позитивный эффект от целенаправленного проектирования сетей достигается при условии их нацеленности на реализацию основной миссии государственного ведомства и тщательного отбора менеджером партнеров, способных не столько взять на себя решение проблемы, сколько внести значительней вклад в ее концептуализацию и

¹ Granovvetter M. S. Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness // American Journal of Sociology. 1985. Vol. 91. P. 481-510.

реализацию стратегии преодоления совместно с другими заинтересованными участниками.

В-третьих, проектируемая сеть не имеет потенциала выживания без подготовленной инфраструктуры взаимодействия на основе привлечения мультимедийных средств, баз данных, специализированных электронных платформ, обеспечивающих в совокупности оперативную коммуникацию между участниками, прозрачность их деятельности и легитимность в глазах конституэнтов. Обеспечить необходимый уровень технологической оснащенности государственной службы могут отнюдь не все государства, ровно как и соответствующий уровень технологический грамотности чиновников, способных регулярно использовать информационно- коммуникативные инструменты.

В-четвертых, жизнеспособность и эффективность сети зависят от правильного подбора участников, чьи ресурсы и репутация имеют приоритетное значение, а также продуманной стратегии распределения и хеджирования рисков. Эта стратегия должна исходить не из стремления государства снять с себя ответственность, переложив ее на частные компании или НКО, а из возможностей участников сети управлять рисками, потому что, в конечном счете, именно государство несет ресурсные и репутационные потери в глазах общественности.

В-пятых, приступая к проектированию сети, государственный управленец должен четко понимать критерии оценки эффективности функционирования сетевой структуры, а также осознавать проблемы, связанные с ее проведением и анализом результатов. Без постоянного мониторинга, ревизии протекающих в сети ресурсных обменов и принимаемых решений государственное ведомство рискует не просто потерять сеть, но и впасть в зависимость от интересов основных стэйкхолдеров.

В-шестых, предложенный алгоритм действий, призванный обеспечить последовательное проектирование жизнеспособной и эффективной сетевой

структуры, не позволит достичь поставленных целей при отсутствии у государственных служащих ориентации именно на сетевое, а не на бюрократическое или рыночное взаимодействие. Иными словами, успех сетевой формы государственного управления возможен при условии увеличения числа государственных управленцев нового поколения, работающих на среднем уровне бюрократической иерархии, обладающих знаниями, умениями и навыками, позволяющими осуществлять управленческие функции не только в рамках, но и вне рамок классической процедурной системы, искать и привлекать партнеров из других социальных секторов, осуществлять координацию между ними на основе переговоров и обменов.

§3. Методы и инструменты государственного управления сетевыми альянсами

Широкое распространение сетевых структур усложняет процесс разработки и реализации государственной политики и остро ставит вопрос о необходимости разработки методов и инструментов сетевого менеджмента

— администрирования внутриорганизационных взаимодействий участников, направленного на достижение общей цели. Необходимость осуществлять управление сетями значительно усложняет функциональные задачи как политиков, так и чиновников, потому что именно они чаще всего выступают в роли администраторов сетей. От них требуется владение разнообразным управленческим инструментарием, включающим в себя традиционные методы управления бюрократической организацией, методы корпоративного менеджмента, используемые в частном коммерческом секторе, а также специфические инструменты кооперативного управления. Иными словами, государственное управление сетевого типа по сути является результатом конвергенции трех управленческих моделей: традиционной, менеджеральной и партнерской — и требует понимания их специфики и владения

инструментами координации, свойственными каждой из этих моделей. По точному замечанию Н. Масура и К. Скелчера, менеджер сети не является

«нейтральным компонентом, служителем воли политиков и исполнительной власти», а является «ответственным, компетентным игроком в полицентрической системе управления» ¹.

Успех управления сетями зависит не только от наличия у менеджера необходимых компетенций и знаний, но и от понимания того факта, что распределение власти в сети может быть как горизонтальным, так и вертикальным. Участники могут занимать как равные статусные позиции, взаимодействуя на основе переговоров и обменов, так и формально наделяться официальными властными полномочиями, что будет предопределять некоторую степень централизации структуры и ставить одних участников в подчиненное положение по отношению к другим. Более того, практика демонстрирует, что даже в условиях сетевого взаимодействия частичное воспроизводство иерархической архитектуры, свойственной традиционной модели управления, а соответственно и использование типичных для нее инструментов управления, оказывается весьма полезным.

Например, Ф. Купер пишет о необходимости воспроизводства вертикальных отношений в контрактных сетях, так как они обеспечивают надзор за соблюдением кооперативных обязательств и норм законодательства, а также позволяют контролировать «направление, по которому решение идет от демократически избранного политика через назначенных чиновников к официальному лицу, ответственному за заключение контракта, который в итоге уполномочен вести переговоры относительно потребностей конкретного сообщества и распоряжаться

ресурсами» ².

¹ Mathur N., Skelcher C. Evaluating Democratic Performance: Methodologies for Assessing the Relationship Between Network Governance and Citizens // Public Administration Review. 2007. Vol. 67. P. 228-237, P. 231.

² Cooper Ph. Governing by Contract: Challenges and Opportunities for Public Managers. Washington DC: PQ Press, 2003. P. 28.

Даже высоко децентрализованные политические сети включают в свой состав в качестве участников представителей государства, чьи стратегии поведения неизбежно основаны на близкой и понятной для них административной культуре и бюрократической модели подотчетности. Более того, становясь активным участником сети, чиновник оказывается в роли «слуги двух господ»: он, с одной стороны, должен подчиняться распоряжением своего непосредственного начальства, с другой — выступать в несвойственной для него роли партнера других участников сети. Это означает, что чиновник должен одновременно действовать внутри командно- распорядительной системы и отстаивать интересы своей организации в сетевом альянсе, основанного на принципах поиска консенсуса, а не

подчинения¹.

И все же, несмотря на значимость и влиятельность вертикальных контактов в сети, в литературе принято определять содержание сетевого менеджмента как кооперативную деятельность, «как процесс совместного действия в рамках полиорганизационного соглашения для решения задач, которые не могут быть решены отдельной организацией» ² . Одновременно подчеркивая его сложность и противоречивость, связанные с необходимостью для участников действовать одновременно в условиях автономности и взаимозависимости, следовать узкогрупповым и общим с другими участниками целям, комбинировать конкурентные и кооперативные практики³.

Основная цель менеджера сети — обеспечить координацию стратегий

участников, преследующих различные цели и имеющих различные предпочтения и приоритеты в отношении общей проблемы, для решения

¹ Bogasson P., Musso J. The Democratic Prospect of Network Governance // American Review of Public Administration. 2006. Vol. 36. P. 3-18.

² Agranoff R., McGuire M. Collaborative Public management: New Strategies for Local Governments. Washington DC: Georgetown University Press, 2003. P. 4.

Характеристики

Список файлов диссертации