Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 36

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 36)

Основной вызов для государства связан с тем, что мета-управление опирается на косвенные методы регулирования, что требует от управленцев

¹ Kooiman J., Jentoft D. Meta-Governance: Values, Norms and Principles, and the Making of Hard Choices // Public Administration. 2009. Vol. 87. P. 818–836.

² Jessop B. The Future of the Capitalist State. Cambridge: Polity Press, 2002.

³ Klijn E.-H., Koppenjan J.F.M. Managing Uncertainties in Networks. London: Routledge, 2004.

нового поколения приобретения специализированных компетенций, позволяющих им действовать за пределами иерархии, а также организовывать процесс принятия решений на базе политических сетей. Мета-управление предполагает регулирование самоуправляемых структур на основе создания множества свободных, ответственных участников и условий, обеспечивающих их свободу действий в контексте сложных сетевых структур¹.

Е. Соренсен и Я. Торфинг выделяют четыре формы мета-управления,

обеспечивающих демократическую легитимность сетей с участием политиков: дизайн сети, структурирование сети, управление сетью, участие в функционировании сети².

Дизайн сети предполагает не только целенаправленное формирование альянса, но и последующую корректировку институционального оформления сети. Мета-управляющий создает условия и стимулы для появления сетевой структуры, привлекает ресурсы, определяет статусы участников, формирует взаимозависимости. Дизайн сети должен содействовать последующему эффективному управлению сетью следующим образом. Во-первых, сеть должна быть сформирована вокруг некоторого числа четко сформулированных политических целей. Акцент на приоритете целей закономерно ставит вопрос о составе участников сети, чья совместная

деятельность должна обеспечить их достижение ³ . Опора на уже

существующие, отлаженные связи и подозрительность к новым потенциальным партнерам — основная причина неэффективного сетевого дизайна, так как это с неизбежностью приведет к исключению важных участников.

¹ Dean M. Governmentality: Power and Rule in Modern Society. London: Sage, 1999.

² Sorensen E., Torfing J. The Democratic Anchorage of Governance Networks // Scandinavian

Political Studies, 2005, vol. 28.

³ Goldsmith S. Eggers W.D. Governing by Network – The New Shape of the Public Sector. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2004.

Во-вторых, на этом этапе устанавливаются (принудительно или в результате переговоров) сроки достижения результатов, что должно обеспечить эффективность процесса интеракций между участниками, сфокусировав участников на результате, а не на самом процессе. В-третьих, проектируются оптимальные процедуры взаимодействия и переговоров внутри сети, что снизит впоследствии транзакционные издержки, риск возникновения конфликтных ситуаций.

В-четвертых, на данном этапе необходимо подготовиться к возможной ликвидации сети и разрыву наработанных взаимосвязей в случае, если после прохождения последующих стадий будет очевидно, что сеть нежизнеспособна и не обеспечивает реализацию поставленных целей. Ликвидация сети, как правило, проблематичный процесс, так как нередко встречает сопротивление ключевых участников. Однако именно замена старых сетей на новые альянсы чаще всего является единственным выходом для политиков и управленцев по решению приоритетных задач.

Открытость и прозрачность действий на этапе формирования политической сети создает прочную основу для дальнейшего функционирования сети в соответствии с принципами демократии, включения всех заинтересованных лиц. Вместе с тем следует четко понимать, что создать сеть с включением абсолютно всех заинтересованных лиц на практике невозможно, поэтому в данном случае имеется в виду, что дизайнер сети должен обеспечить условия, при которых не будет допущена дискриминация потенциальных участников по тому или иному критерию.

Структурирование сети осуществляется посредством формулирования общих политических стратегических и тактических задач, распределением ресурсов между участниками, разработки общих принципов взаимодействия, подкрепленных правовыми нормами. Иными словами, это постоянный процесс, направленный на формирование политической арены для взаимодействия участников с использованием косвенных методов управления. Успех этого этапа зависит от определения стимулов,

мотивирующих участников действовать совместно, не вступать в конфронтации и быть заинтересованными в общем результате¹.

Перед управленцем на этом этапе стоит важная задача по усилению взаимозависимостей между участниками в целях запуска ресурсных обменов. Это может быть реализовано посредством уточнения, прояснения интересов участников, их ресурсных возможностей, а также предложением финансировать те решения, по которым будет достигнут консенсус между участниками. В теории игр типичным примером является игра «раздели доллар» (split-dollar game), в которой двум взаимодействующим игрокам предлагается разделить некоторую сумму денег. Первый игрок предлагает, каким образом должны быть разделены эти деньги, а второй игрок может принять или отклонить это предложение. В случае если второй игрок отказывает от предложения, то оба игрока ничего не получают. В случае если второй игрок соглашается, то оба игрока делят деньги в соответствии с предложением первого игрока. Игра проводится только один раз. Стандартная экономическая модель предполагает, что любое предложение

больше нуля должно приниматься, так как что-то, лучше чем ничего².

По итогам согласования целей и ресурсных обменов реализуется конкретное направление политики, которое в итоге должно принести всем участникам сети выгоду, последняя в свою очередь станет стимулом для дальнейших совместных действий и позитивных результатов, разделяемых всеми заинтересованными игроками. Например, сеть может быть вознаграждена за эффективность в достижении результата политиками расширением автономии, поднятием ее престижа и влиятельности в конкретном политическом домене. Отдельные участники сети могут быть вознаграждены повышением их политического статуса, предоставлением им

¹ Termeer C.J.A.M., Koppenjan J.F.M. Managing Perceptions in Networks. In: Kickert W.J.M., Klijn E.-H., Koppenjan J.F.M. Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector. London: Sage. 1997. P. 79 – 97.

² Gintis H. Game Theory Evolving. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2000.

доступа к другим, ценным для них политическим аренам, предложением компенсировать затраченными на сетевое взаимодействие усилий и времени.

Реализация принципов демократии на этапе структурирования сети возможна как при согласовании целей посредством переговоров и поиска консенсуса, так и при осуществлении контроля за соблюдением участниками достигнутых рамочных соглашений на основе применения мягких санкций («назвать и пристыдить»), гибкости целеполагания.

Сетевой менеджмент основан на принципе непрямого взаимодействия и диалога с участниками сети. Он может повысить эффективность функционирования сети за счет снижения операционных издержек путем предоставления надлежащей ресурсной поддержки, расширения числа участников посредством финансирования обучения (участие в семинарах, конференциях, приглашение экспертов на совещания участников и пр.). Основная задача управленца в данном случае продемонстрировать всем участникам взаимодействия, что гибкое согласование целей и средств их достижения приемлемо только в том случае, если они опираются на обоснованную аргументацию, являются результатом политического компромисса между основными заинтересованными лицами и ни в коем случае не связано с распределением затрат между ними. Безапелляционность в определении целей и опора на традиционные методы их достижения станут своего рода смирительной рубашкой для сети и сузит возможности для совместного обучения и предложения инновационных альтернатив.

Сетевой менеджмент призван также обеспечить демократическое функционирование сетей. Во-первых, благодаря селективному расширению политических возможностей участников, занимающих периферийные позиции в сети, через трансферт ресурсов, что будет способствовать выравниванию позиций участников в процессе обсуждения и принятия решений. Во-вторых, может способствовать повышению прозрачности действий участников в сети, гарантируя, что вся необходимая для оптимальных обменов информация равномерно распространяется среди всех

участников в доступной форме. В-третьих, менеджер сети должен осуществлять мониторинг уровня поддержки стэйкхолдеров общественными группами, чьи интересы они представляют. В случае потери ими репутации и доверия со стороны своих последователей менеджер сети должен задействовать соответствующие инструменты, позволяющие вернуть доверие или создать условия для исключения таких участников, что позволит сохранить легитимность сети.

Участие в сети создает сложную ситуацию, при которой менеджер сети становится одним из многих участников сети, но при этом занимает внешнюю позицию по отношению к сети, чтобы иметь возможность оказывать на нее влияние. Политики и администраторы посредством прямого участия могут получать оперативную, актуальную информацию о деятельности участников, что обеспечивает своевременное политическое вмешательство в случае ухода участников от решения основных задач. Активное участие в сети, прежде всего, необходимо на этапе ее становления, так как позволяет скорректировать состав и стратегии участников, расширить повестку дня, предотвратить оппортунистское поведение участников, обеспечить широкое представительство заинтересованных сторон. Кроме того, участие в переговорном и обменном процессах позволят политикам скорректировать принимаемые решения в соответствии не только с узкогрупповыми интересами, но и с интересами государства и общества. Участвуя в сетевом взаимодействии непосредственно, менеджер сети может содействовать быстрому достижению участниками совместных результатов, создавая таким образом чувство совместной собственности на эти результаты, что будет способствовать дальнейшей мотивации участников и их готовности обмениваться и делиться результатами и принимать на себя часть рисков.

На менеджера сети возлагается важная функция по созданию атмосферы доверия, так как стратегически каждый участник оценивает поведение других и нередко опасается вступать во взаимодействие. Когда

один из участников сети открывается и демонстрирует доверие по отношению к другим, остальные могут последовать его примеру, что приведет к повышению уровня доверия в сети. Вместе с тем менеджер сети должен обеспечить институционализацию успешных практик взаимодействия и анализировать те, которые не привели к совместному успеху. Иными словами, несмотря на тот факт, что функционирование сети осуществляется на основе принципа проб и ошибок, на менеджера сети возлагается функция по кодификации процессов и процедур, которые зарекомендовали себя как успешные.

Непосредственное участие в сети политиков позволяет обеспечить формирование оптимальной для всех участников «повестки дня». С одной стороны, «повестка дня» не должна быть чрезмерно широкой, чтобы предотвратить в обсуждении проблемы появление фантастических и утопических альтернатив. С другой стороны, она должна быть достаточно широкой, чтобы предотвратить необоснованное исключение из взаимодействия заинтересованных лиц. Таким образом, «повестка дня» должна обеспечивать всем участникам сети возможность участвовать в обсуждении ключевых политических вопросов, а также чувство сопричастности, а не маргинализации в сети.

С одной стороны, представляется оправданной активность государства по управлению сетевыми альянсами, с другой - чрезмерное вмешательство и контроль со стороны политиков могут препятствовать раскрытию потенциала сети, привести к потере мотивации участниками и, как следствие, к коллапсу сети. В практике государственного управления это происходит нередко, причина чему кроется и в сохраняющейся консервативности государства, и в неудовлетворенности гражданами результатами деятельности сетей, находящихся вне государственного внимания.

Итак, принимая сетевую архитектуру государственного управления, принимая практику формирования сетевых структур для решения ряда функциональных задач, государство оказывается в существенно более

сложных управленческих условиях, требующих от него, с одной стороны, нивелирования доминирующих позиций в институционально-сетевом пространстве, с другой — сохранения контроля над самоорганизующимися сетями при одновременном управленческом вмешательстве на мета-уровне. Если в традиционной модели управления политики в большей степени отстранены от решения конкретных задач, перекладывая их на административные органы, сетевое управление усложняет их деятельность, делая непосредственными участниками управленческого процесса, ожидая от них развития навыков воздействия на поведение участников сети без использования аппарата принуждения. При этом важно отметить, что властные полномочия могут быть задействованы в любой момент для пресечения действий, идущих в разрез с нормами права и подрывающих основы демократического правления. В этой связи неоправданными можно считать замечания критиков, полагающих, что выступая в качестве соучастников политического процесса, представители государства утрачивают авторитет и политическую силу, что не позволяет им контролировать сети и оказывать значимое влияние на их функционирование.

Характеристики

Список файлов диссертации