Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 37

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 37)

Мета-управление позволяет представителям государства осуществлять свои властные полномочия в децентрализованной среде, где власть рассредоточена между участниками сложных сетей. Его специфика заключена в необходимости не столько выбирать нетрадиционные управленческие инструменты, сколько разрешать ключевые нормативные дилеммы — искать ответы на вопросы о способах обеспечения легитимности сетей ¹ , ограничения регулятивного вмешательства в сеть ² и достижения

баланса между эффективностью и демократичностью сети³.

¹ Hirst P. Governance and Democracy. In Pierre J. Debating Governance. Oxford: Oxford University Press. 2000. P. 13 – 35.

² Kooiman J. Governing as Governance. London: Sage, 2003.

³ Scharpf F.W. Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford: Oxford University Press, 1999.

С одной стороны, повышение зависимости государственного управления от сетей повышает уровень легитимности посредством расширения функционального представительства интересов в политическом процессе. С другой стороны, создание прочных сетей на основе принципа расширения представительства различных групп приводит к ослаблению легитимности демократических институтов политического представительства. Таким образом, перенесение процесса принятия решений на уровень сетей снижает легитимность, основанную на принципе политического представительства, а попытки исключить сети из процесса принятия решений снижают легитимность, обеспечиваемую расширением числа участвующих заинтересованных лиц.

Выбор жесткой управленческой стратегии в отношении сетей с неизбежностью приводит к увеличению числа конфликтов между участниками и снизит их мотивацию к инвестированию ресурсов и совместному достижению целей. Чрезмерно мягкая управленческая стратегия приводит к выходу сети из-под контроля, излишней ее фрагментации, формированию небольших, закрытых альянсов, действующих для достижения узкогрупповых интересов, вызванных недостаточностью внешней ресурсной, информационной поддержки, а также необходимых усилий по разрешению с неизбежностью возникающих конфликтов.

Расширение возможностей для участия для всех заинтересованных лиц существенным образом осложняет процесс согласования целей, достижение компромисса по ключевым решениям. В то же время плотные, связные сети, включающие участников, которые хорошо знают друг друга, обеспечивают эффективность в решении поставленных задач благодаря отсутствию необходимости тратить излишние ресурсы на согласование позиций. Соответственно, открытые, многосоставные политические сети способствуют усилению демократических мотивов и ослаблению эффективности альянсов. И наоборот, закрытые, клубные сети могут быть очень эффективными и весьма недемократичными.

Сложность мета-управления и разрешения данных дилемм объясняется тем, что оно осуществляется не в условиях определенности и стабильности, а в условиях чрезвычайности, неопределенности и невозможности прогнозировать стратегии поведения участников по разрешению слабоструктурированных, многоплановых проблем. Для того чтобы в полной мере реализовать потенциал мета-управления, по мнению Е. Соренсен, должен быть соблюден ряд важнейших условий. Во-первых, обязанности по стратегическому управлению сетями должны возлагаться на представителей государства, которые прямо или косвенно вовлечены в сетевое взаимодействие, имеют представление о специфическом политическом ландшафте сети и располагают необходимыми знаниями, позволяющими выступать в роли управляющих сетью. Во-вторых, управляющий сетью должен иметь четкое представление о специфике сети, что позволит разработать оптимальную комбинацию инструментов мета-управления для обеспечения эффективности и демократичности их функционирования. В- третьих, управляющий сетью должен обладать необходимым уровнем компетенции, позволяющей использовать потенциал кооперативных

управленческих инструментов в динамической, непредсказуемой среде¹.

§2. Технологии проектирования и измерения сетей

В практике современного государственного управления инициатором создания и модератором сетей является государство. В стремлении снизить затраты, повысить качество оказываемых услуг, найти инновационные решения для сложных слабоструктурированных проблем оно формирует партнерские отношения с бизнесом и организации некоммерческого сектора. Однако эффективные сети, позволяющие решить поставленные перед ними

¹ Sørensen E. Local Politicians and Administrators as Metagovernors. In: Marcussen M., Torfing J. Democratic Network Governance in Europe. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2007. P. 89 – 108.

задачи, не появляются сами собой, они требуют тщательного проектирования

• от правильной постановки цели до активации сети. Качество проектирования предопределяет успех/провал сети, позволяет избежать непредвиденных результатов и последствий, а также новых проблем, связанных с изъянами разработки.

Государство может создать и поддержать долгосрочное функционирование политической сети, следуя определенному алгоритму проектирования. Однако на сегодняшний день не разработано научно- практических рекомендаций по проектированию жизнеспособных сетевых структур в сфере государственного управления, что сужает круг возможностей для реализации потенциала сетевой архитектуры. Далее предлагается модель проектирования сетевой структуры, включающая восемь последовательных этапов, разработанная на основе анализа эмпирических данных о функционировании сетей.

Определение целей создания политической сети. Проектирование сети начинается с постановки и правильного ответа на ключевой вопрос: каких политико-административных целей стремится достичь государственное ведомство, выбирая между иерархической, рыночной и сетевой формой управления последнюю. Иными словами, ядро сети — четкое сформулированное предназначение и ценности государственного ведомства, определяющие ее намерения и границы предполагаемых действий. Несмотря на простоту и очевидность данного постулата, в реальной практике государственного управления чиновники следуют иной логике: анализируют перечень задач, решаемых ведомством, определяют, с какими из них ведомство справляется хуже всего, и передают их на аутсорсинг или инициируют формирование сети. Однако при этом игнорируется оценка целесообразности решения тех или иных задач с привлечением сетевых структур. Очевидно, что чиновники прекрасно владеют традиционными для иерархической формы управления навыками и умениями, в то время как сетевая форма управления требует от них пересмотра привычных

управленческих инструментов, внедрения новых моделей поведения, что не всегда является возможным. В итоге сетевые структуры не редко оказываются неэффективными только потому, что чиновники не всегда имеют четкое представление о возможностях и ограничениях сетевой формы управления, делегируя сетям задачи, для решения которых они не предназначены, а также не обладают необходимым уровнем профессиональной компетенции, позволяющей использовать релевантные инструменты для управления сетью.

Любое государственное ведомство создает общественное благо, имеет миссию, на достижение которой ориентирована вся его деятельность. Сетевая форма управления может продемонстрировать свою эффективность только в том случае, если она используется не для решения локальных задач, а для достижения миссии ведомства. В зависимости от ответа на вопрос о целях деятельности чиновника можно определить наиболее эффективную форму управления.

Например, мэр Вашингтона Э. Вильямс, вступив в должность в конце 1990-х гг., столкнулся с серьезной проблемой — крайне низкими показателями качества оказания медицинских услуг и неэффективностью управления центральной городской больницей, являющейся осевым медицинским учреждением города¹. Вместо ответа на вопрос, каким образом можно стабилизировать деятельность городской больницы, Вильямс поставил вопрос иным образом: «Моя работа состоит в том, чтобы обеспечить управление общественной больницей или в том, чтобы обеспечить максимально высокое качество оказания медицинских услуг в городе?» Мэр города выбрал для себя миссию по повышению качества медицинских услуг, что позволило ему предпринять радикальные меры по банкротству основного крупного поставщика медицинских услуг и созданию

сети небольших, ранее изолированных друг от друга частных клиник,

¹ Goldsmith S., Eggers W. Governing by Networks. The New Shape of the Public Sector. Washington DC: Brooking Institution Press, 2004.

совместно обеспечивших существенно более высокий уровень оказания услуг в сфере здравоохранения.

Со всей очевидностью данный пример свидетельствует о том, что использование сетевых структур в практике государственного управления требует от чиновника готовности к принятию радикальных, рискованных решений, нетрадиционного для процедурной формы управления мышления и поведения. В свою очередь это становится возможным при условии, что целью создания сетевой структуры становится не узкая административная задача, а важное общественное благо, создаваемое государственным ведомством.

Цели создания сети должны быть одновременно четкими и гибкими, делая возможным сотрудничество, с одной стороны, и не обременяя партнеров излишней детализацией процедур — с другой. И главное — будущие участники сети должны одинаково понимать и разделять эти цели. Постановка реальных целей становится возможной при условии налаживания механизмов обратной связи со всеми заинтересованными группами, выявляя посредством совместного обсуждения возможности и ограничения первоначально спроектированных целей.

Выбор ресурсов для формирования сети. Организация функционирования сетевой структуры более сложный процесс, чем приватизация услуги или передача ее на аутсорсинг, так как предполагает объединение многих участников, чья совместная деятельность призвана повысить качество оказания государственных услуг. Для менеджера сети ключевой задачей является не составление четкого запроса для частной компании на выполнение того или иного вида деятельности, не стремление повысить производительность труда сотрудников, а найти способы привлечь, аккумулировать необходимые ресурсы для реализации миссии ведомства.

Финансовые ресурсы представляют собой самый простой, но не всегда эффективный способ формирования партнерских отношений, потому что возможности государства распределять денежные средства через гранты и

контракты способствуют лишь временному объединению, задействуя исключительно утилитарную мотивацию потенциальных участников альянса.

В качестве эффективной стратегии объединения заинтересованных участников можно рассматривать формирование менеджером сети общего коммуникативного пространства, вовлекая в него широкий спектр организаций, чей узкий профессиональный специализированный взгляд на проблему станет неоценимым вкладом в общую дискуссию и поиск стратегий решения проблемы. Например, некоммерческие организации имеют большой запас знаний и опыта в решении острых социальных проблем, однако не имеют достаточного объема ресурсов для их распространения и доступа к процессу разработки государственных решений для реализации своих интересов.

Сетевое взаимодействие требует со стороны государственного ведомства обеспечить инфраструктуру взаимодействия, так как успех сети определяется прежде всего силой связей между участниками. На современном этапе прочные связи не могут быть установлены без использования информационных технологий, позволяющих аккумулировать данные от всех участников, оперативно распространять между ними информацию, а также цифровых и мультимедийных средств связи, обеспечивающих высокую скорость передачи информации, оперативность реагирования на ситуацию, а также общение на расстоянии в режиме реального времени. Традиционные средства связи (почта, телефон) не удовлетворяют требованиям сетевого управления. Во всех странах, инкорпорирующих сетевую модель управления, функционируют специальные электронные платформы для обмена данными между всеми уровнями власти и внешними контрагентами.

Характеристики

Список файлов диссертации