Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 32
Текст из файла (страница 32)
2 O’Tool L., Meire K. Public Management in Intergovernmental Networks: Making Structural Networks and Managerial Networking // Journal of Public Administration Research and Theory. 2004. Vol. 14. P. 486.
иерархической подчиненности нижестоящих должностных лиц или институтов вышестоящим. Примат правил и процедур призван обеспечить прозрачность и предсказуемость взаимодействий, подчеркивается важность наличия центров власти. При этом бюрократия оказывается дистанцирована от общества, мало восприимчива к его запросам, так как в отличие от политиков, положение чиновника в иерархической структуре не зависит от оценки его деятельности гражданами. Вместе с тем достижение общественного блага и реализация общих интересов требуют «тщательно разработанной структуры подотчетности, которую для граждан обеспечивают усилия тех, кто действует от их имени» 1.
Реформаторы не раз ставили перед собой цель повысить уровень
подотчетности политиков и чиновников перед обществом, не всегда осознавая, что попытки сделать людей, обладающих властными полномочиями, более ответственными за свои действия, требует серьезных затрат и не всегда ведут к прогнозируемым негативным последствиям. Например, анализируя ситуацию в Канаде в предреформенный период, К. Кэмпбелл и Г. Сзабловски писали о «кризисе бюрократической ответственности», но в то же время утверждали, что «слишком жесткая система сдержек, накладываемых на правительство, может привести к его дестабилизации, частой смене министров, ослаблению лидерских позиций
премьер-министра» 2.
Сетевая модель государственного управления требует изменений не только на уровне действий, но и на уровне мышления чиновника. Он должен, с одной стороны, соблюдать ограничения, налагаемые на него занимаемой должностью, с другой — свободно действовать вне границ иерархии в поисках партнеров в частном и добровольческом секторах для формирования сетевых структур в целях реализации общественно значимых интересов.
1 Donahue J.D. The Privatization Decision: Public Ends, Private Means New York: Basic Books, 1989. Р. 222.
2 Campbell C., Szablowski G. The Super-Bureaucrats: Structure and Behavior in Central Agencies. Toronto: Cage, 1980. P. 230.
Модель вертикальной подотчетности дополняется моделью горизонтальной подотчетности, касающейся взаимоотношений равных по статусу участников, а также государственных институтов и негосударственных организаций, оказывающих государственные услуги населению. В таких взаимоотношениях не работают команды и распоряжения, а включаются такие регуляторы как доверие, репутация, авторитет. По словам Ф. Фукуямы,
«установление правил и процедур обычно является не признаком рациональной эффективности, а признаком социальной дисфункции. Существует обратная зависимость между правилами и доверием: чем меньше правил, тем больше доверия, и наоборот» 1.
Сетевая форма организации государственного управления
принципиально по-другому ставит вопрос о подотчетности, так как государственные и негосударственные акторы действуют не изолированно, а взаимодействуя друг с другом преимущественно на горизонтальном уровне, что делает невозможным разработку универсальной модели подотчетности сетевой структуры. Так, можно говорить о политической или административной моделях подотчетности, характерных для государственного сектора, или о модели подотчетности типичной для частного или некоммерческого секторов, но в отношении сетей действует так
называемый «гибридный режим» подотчетности 2 , инкорпорирующий
специфику моделей подотчетности государственного и негосударственного секторов. Объединяясь в сеть, государственные и негосударственные участники не освобождаются от обязательств, возлагаемых на них заинтересованными лицами, и одновременно приобретают новых партнеров, чьи целевые ориентиры, нормы, правила и стратегии поведения, а также окружение могут отличаться кардинальным образом. Успех сетевого взаимодействия будет зависеть от готовности участников вступать во
1 Fukuyama F. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. London: Hamish Hamilton, 1995. P. 223.
2 Romzek B., Dubnik M. Accountability in Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy. Boulder, CO: Westview Press, 1987.
взаимовыгодные обмены, предполагающие не только обмен ресурсами, но и восприятие отдельных практик поведения и обязательств, типичных для участников, представляющих другие сектора.
Таким образом, в сетях происходит размывание традиционных для государственных и негосударственных акторов моделей подотчетности, их смешение и взаимопроникновение. Занятие тем или иным участником центральных позиций внутри сети означает, что свойственные ему модели поведения и подотчетности будут приоритетными для других участников, чьи стратегии и характер контактов с окружением будут изменяться. Однако это не означает, что трансформация моделей поведения и подотчетности участников происходит безболезненно и не сопряжена с проблемами. Основная опасность для участников сети — потеря доверия и рост недовольства со стороны заинтересованных лиц, которым они должны традиционно быть подотчетны. Давление заинтересованных лиц может оказаться гораздо более значимым для участника сети, чем продолжение совместных партнерских проектов, что поставит под угрозу дальнейшее существование сети.
«Гибридный режим» подотчетности сетей предлагается рассматривать как пересечение моделей подотчетности государственных и негосударственных акторов, комбинация которых в сети будет зависеть от положения участников, их ресурсной обеспеченности — возможности оказывать влияние на процесс принятия решений.
В отношении государственных институтов исследователи предлагают несколько подходов к раскрытию модели подотчетности. Например, Р. Бен пишет, что государство подотчетно гражданам в отношении расходования бюджетных средств, соблюдения принципа справедливости и качества выполнения основных функций. Государственные чиновники оперируют значительными бюджетами, которые формируются в демократических странах по большей части из средств налогоплательщиков. Соответственно, они берут на себя обязательство мудро распоряжаться финансовыми
фондами, в противном случае они должны подвергаться наказанию. Государственные институты должны работать в интересах граждан, ставя своей целью соблюдение принципа справедливости для всех. Справедливость предполагает, в том числе, защиту граждан от произвола власти, что требует от государства разработки необходимых для этого правил и процедур деятельности чиновников.
Государственные институты должны нести ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений, что требует введения системы оценки качества на основе четко формулируемых целей, задач, критериев оценки. Граждане должны иметь возможность оценить, насколько деятельность того или иного государственного ведомства соответствует их ожиданиям и представлениям 1 . В практике государственного управления все три вида подотчетности могут сочетаться и дополнять друг друга. Однако нередко они вступают в противоречие, например, чиновнику может оказаться сложным одновременно обеспечить высокие показатели деятельности при одновременном соблюдении принципа справедливости для различных групп граждан, что касается сфер социального обеспечения, образования или здравоохранения2.
Б. Ромзек предлагает другую полезную классификацию типов
подотчетности государственных институтов: иерархическая, правовая, политическая и профессиональная. «Иерархические отношения опираются на контрольно-распорядительные директивы, включая правила и процедуры, регламентирующие выполнение тех или иных действий, стандарты, по которым сотрудники несут ответственность за предпринимаемые действия… Правовая подотчетность подчеркивает необходимость соответствия предпринимаемых сотрудниками действий внешним по отношению к ним ожиданиям и предписаниям, а также важность пристального внимания и
1 Behn R. Rethinking Democratic Accountability. Washington DC: Brookings Institution Press, 2001.
2 Behn R. The New Public Management Paradigm and the Search for Democratic Accountability
// International Public Management Journal. 1998. Р. 131–64.
контроля за деятельностью сотрудников как средства обеспечения их ответственности за выполняемую работу» 1 . Эти типы подотчетности формируют основу классической модели подотчетности государства и его институтов.
Политическая и профессиональная подотчетность предполагают большую автономию акторов, их деятельность менее стандартизирована и подразумевает большую свободу действий при решении конкретных задач.
«Политическая подотчетность государственных институтов подчеркивает восприимчивость к ожиданиям внешних ключевых стэйкхолдеров, таких как политики, клиенты и другие ведомства… Профессиональная ответственность предполагает соответствие действий чиновников стандартам и сложившимся практикам профессиональной деятельности» 2.
Например, в ходе административных реформ 1980-х – 1990-х гг. были
предприняты попытки ослабить действие стандартов и процедур –— бюрократическую подотчетность, обеспечить гибкость процесса принятия решений, дать больше свободы действий чиновникам в целях повышения качества исполнения ими функций и предоставления услуг населению, отдав приоритет политическому и профессиональному типам подотчетности.
Для дальнейшего исследования специфики подотчетности сетей с учетом опыта реформирования государственного сектора целесообразным представляется остановиться на трех типах подотчетности государственных акторов — политической, бюрократической и менеджеральной, анализ которых позволяет проследить направления эволюцию традиционной модели государственного управления и описать специфику модели подотчетности государственных акторов в составе политических сетей.
Политическая подотчетность предполагает, что каждое действие чиновника находится под контролем рядовых граждан-избирателей. В
1 Romzek B. Where the Buck Stops: Accountability in Reformed Public Organizations. In: Ingraham P., Thompson J. and Sanders R. (eds). Transforming Government: Lessons from the Reinvention Laboratories. San Francisco: Jossey-Bass, 1998. P. 197.
2 Ibid. P. 197-198.
зависимости от способа организации власти — парламентский или президентский – подотчетность чиновников гражданам через политиков обеспечивается по-разному.
Бюрократическая подотчетность государственных институтов в классическом понимании означает, что чиновники выступают в роли консультантов для политиков в вопросах определения и разработки политического курса и осуществляют управление ресурсами от имени политических лидеров. Государственный служащий технически подотчетен своему руководству через бюрократическую структуру конкретного ведомства и действует исключительно в управленческой, а не политической сфере.
Разделение политической и административной сферы, несмотря на свою несостоятельность на практике, всегда было привлекательной идей, в том числе и для реформаторов 1980-1990-х гг., потому что она позволяет выстроить простую, легко реализуемую, иерархическую модель политической подотчетности, укладывающуюся в понимание демократической легитимности. В то же время данная модель таит в себе серьезные угрозы для политиков, а не для чиновников, так как в конечном счете все ошибки, связанные с реализацией различных решений, граждане связывают с фигурой конкретных политиков, а не неизвестных им государственных служащих, остающихся в тени своей анонимности и нейтральности. Это так называемая негативная подотчетность: министр принимает на себя ответственность за ошибки подчиненных ему структур, а не за их достижения. В итоге на практике данная модель подотчетности, предполагающая реализацию политико-административной дихотомии, оказывается несостоятельной, ибо требует четкого разграничения между теми, кто отдает распоряжения, и теми, кто их выполняет, но при этом не несет никакой ответственности за качество исполнения. В этой связи Р. Бен делает очень точное замечание о том, что нам придется смириться с
неприятной реальностью и признать: «для того, чтобы заставить чиновников выполнять свою работу, они должны принимать политические решения» 1.
Менеджеральная модель подотчетности государственных институтов возникает в ответ на изъяны традиционной модели, однако она в большей степени ориентирована не на исправление ошибок, а, скорее, на создание позитивных стимулов для эффективной деятельности государственных ведомств, что было реализовано в большинстве программ административных реформ. Необходимость такого подхода была заявлена еще в докладе Лорда Фултона в 1968 г., где подотчетное управление понималось как персональная ответственность за результат, оцениваемый по четким объективным
критериям2.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
