Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 27

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 27)

Иными словами, помимо поиска эффективных методов разрешения проблем, согласования интересов, необходимо принимать во внимание мотивы, направляющие активность политических субъектов и институтов, формирующих специфику поля политики.

¹ Mayntz R. Governing Failures and the Problem of Governability: Some Comments on a Theoretical Paradigm. In: Kooiman J. Modern Governance: New Government – Society Interactions. London: Sage Publications, 1993.

² Petеrs G., and J. Pierre. Governance, Accountability and Democratic Legitimacy. In: A. Benz, Papadopoulos Y. (eds.). Governance and Democracy: Comparing National, European and International Experience. London: Routledge. 2006.

Процессы глобализации и административные реформы на основе идей НГУ привели к серьезным изменениям в функционировании государства. В конце 1980-х – начале 1990-х гг. впервые начинают говорить об «испарении»,

«опустошении» государства («hollowing out the state»)¹.

Если в 1980-х гг. сторонники НГУ были убеждены, что сокращение масштабов государственного сектора неизбежно повлечет за собой сокращение сферы регулирования, то на современном этапе со всей очевидностью стало понятно, что приватизация, аутсорсинг и прочие практики НГУ требуют больших усилий по регулированию, более подробной спецификации контрактов и тщательного мониторинга исполнения обязательств, чего добиться в условиях неполноты информации и непредсказуемости среды практически невозможно. В научной литературе высказывались весьма радикальные суждения о том, что данная концепция

«интеллектуально умерла», а попытки воплощения ее идей на практике привели к чрезмерному усложнению политико-административного процесса².

Административные реформы по сценарию «нового государственного управления» можно отнести в категории проектов, реализованных в стилистике идеологии высокого модернизма, описанной английским социологом Дж. Скоттом, суть которого сводится к «особой, подчеркнутой уверенности в перспективах применения технического и научного прогресса

– обычно при посредстве государства – в каждой области человеческой деятельности» ³. Эта идеология зародилась благодаря впечатляющим успехам научно-технического знания в овладении и подчинении физического мира. Технологический прогресс позволил государству думать, что его законы и технологии могут показать не менее впечатляющие результаты в сфере

¹ Rhodes R.A.W. Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. UK: Open University Press, 1996.

²Duonleavy P., Mangetts H.H., Bastow S., Tinkler J. New Public Management is Dead – Long Live Digital Era Governance. // Journal of Public Administration Research and Theory. 2006. Р.

467-494.

³ Скотт Дж. Благими намерениями государства. М.: «Университетская книга», 2005.

управления социальным миром и человеческой природой. В частности, положения НГУ, в полной мере выдержаны в соответствии с одним из базовых принципов этой идеологии – упрощения.

С одной стороны, упрощения, повсеместно используемые чиновниками, являются неотъемлемым инструментом управления государством. Они позволяют строить прогнозы развития, выявлять и вмешиваться на ранних этапах в решение сложных общественных проблем, способствуя тем самым эффективному функционированию государства. С другой стороны, проблема состоит в том, что государство не просто наблюдает, анализирует и делает выводы на основе этих упрощений, оно обращает внимание только на те аспекты действительности, которые актуальны в конкретный промежуток времени, тем самым игнорируя множество связанных, но кажущихся незначимыми факторов. Кроме того, государство одновременно стремится организовать окружающую его социальную среду, которая кажется ему непонятной, непрозрачной и хаотичной, так, чтобы она была максимально

«приближена к административной сетке наблюдений».

Иными словами, государство ставит перед собой цель не разобраться в существующих общественных сетях и связях, а преобразовать их в легко контролируемую и предсказуемую систему, исключающую всякие неожиданности. Более того, оно ориентировано на то, чтобы общество функционировало в соответствии с этими упрощениями. Государство может их навязать в силу того, что оно обладает соответствующими институциональными структурами, с помощью которых искусственные категории могут организовывать жизнь людей. Таким образом, «категории, используемые государственными деятелями, не просто предназначены делать окружение доступным и понятным: они создают мелодию власти, под которую должно танцевать большинство населения» ¹.

Другой аспект высокого модернизма – опора на инструментальную

рациональность, полностью управляющая процессом разработки и

¹ Там же. С. 135.

реализации государственных решений. На практике она превращается в иллюзию, так как политика, как и действия отдельного человека, предпринимается в условиях ограниченного знания на основе предыдущего опыта и как результат обучения. Политики никогда не могут быть уверены, какие ресурсы будут доступны в будущем для воплощения того или иного набора целей. Последователи идеологии высокого модернизма всегда будут стремиться к максимизации удовлетворения целей и минимизации затрат, учитывая ограничения доступных им ресурсов. Однако в реальности политики и государственные служащие не могут с точностью предугадать, какие именно ресурсы и в каком объеме будут им доступны даже через короткий промежуток времени. Так, например, политик может заручиться поддержкой правительства и общества еще на стадии обсуждения реализации той или иной программы, и наоборот – утратить ее на стадии активной реализации.

Преобразования государственного сектора 1980-1990- х гг., ориентированные на повышение внутриорганизационной эффективности государственных ведомств, со всей очевидностью продемонстрировали, что рыночные механизмы и технологии корпоративного менеджмента привели к изоляции государственных институтов, излишней формализации и фрагментации деятельности государственных институтов, разрыву сложившихся неформальных практик взаимодействия в процессе разработки и реализации государственных решений.

Несмотря на то, что государство чаще всего ассоциируется с иерархией, практика разработки и реализации государственной политики сводится к тому, что государственные институты даже при условии формального закрепления отношений подчинения между различными уровнями власти не ограничиваются и не исчерпываются командным способом взаимодействия. Как правило, государственные институты оказываются в ситуации ресурсной взаимозависимости друг от друга при решении задач в рамках своей функциональной специализации, что создает условия для горизонтальных

взаимодействий, ведения переговоров, взаимных уступок, поиска компромисса, примирения противоречий. Иными словами, взаимозависимость государственных институтов требует от них постоянного приспособления друг к другу, реализующегося посредством создания множества коммуникативных площадок за фасадом бюрократической иерархии в форме межведомственных координационных комитетов, в рамках которых осуществляется основная работа по координации.

Государственные институты взаимодействуют на горизонтальном уровне, идя друг другу на уступки, используют весь спектр приемов оказания воздействия: от убеждения до манипуляции. На индивидуальном уровне происходят аналогичные процессы, когда должностные лица одного ведомства формируют сеть латентных взаимных обязательств с чиновниками из других ведомств с целью создания партнерских отношений для получения выгоды в будущем. «Можно собрать немалый запас таких обязательств. Некоторые из них погашаются неожиданной или нежелательной ответной любезностью. Но иногда обязательства дают возможность чиновнику просить о конкретной услуге тех, кто задолжал ему ответную любезность. На

этих взаимных обязательствах также создаются союзы» ¹. Такое понимание

внутригосударственных взаимодействий позволяет говорить о государстве как о «сложной совокупности институциональных соглашений с целью реализации норм и правил посредством непрерывных и упорядоченных действий индивидов, занимающих должностные позиции в государственных институтах» ².

Таким образом, внутри бюрократической системы можно наблюдать

распространение сетей власти, через которые должностные лица тех или иных государственных ведомств оказывают друг на друга воздействие посредством механизмов ресурсных обменов. «Если мы видим, что

¹ Линдблом Ч. Политика и рынки. Политико-экономические системы мира / пер. с англ., М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005. С. 47.

² Nordlinger E. On the Autonomy of the Democratic State. Cambridge. MA: Harvard University Press, 1981.

чиновника принуждают к чему-либо, угрожая увольнением, - это потому, что кто-то имеет полномочия его уволить. Ели мы видим, как вокруг некоего влиятельного лица собираются верные сторонники, значит, данное лицо использовало свои полномочия по предоставлению привилегий для того, чтобы сплотить этих людей вокруг себя» ¹.

Инкорпорирование рыночных механизмов в политическую систему

нарушает постоянные множественные обмены между государственными институтами, изолируя их друг от друга, ставя в зависимость от индивидуальных показателей результативности, принуждая конкурировать друг с другом, а не искать точки соприкосновения, мотивы для объединения не только для усиления властных позиций, но и более эффективной реализации своих функций. Государство осуществляет свою деятельность посредством сетей взаимозависимых организаций, а не через независимые организации, ориентированные исключительно на достижение своих собственных целей.

Ставя во главу угла управленческую эффективность государства, сторонники НГУ игнорировали также и тот факт, что его деятельность сопряжена с необходимостью выстраивать отношения не только внутри бюрократической системы, но и с политическими акторами, оказывающими на него давление в продвижении своих узкогрупповых интересов. Каждое государство выстраивает приемлемую для него модель взаимоотношений с организованными группами, предопределяющую специфику процесса разработки и реализации государственной политики – сети взаимодействий, основанные на ресурсных обменах при одновременном отсутствии иерархической зависимости заинтересованных акторов от государства.

Несмотря на отмеченные слабые стороны проведенных в 1980-х – 1990-х гг. реформ, благодаря НГУ начался процесс расширения круга субъектов, вовлечения их в процесс разработки и реализации

¹ Линдблом Ч. Политика и рынки. Политико-экономические системы мира / пер. с англ., М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005. С.39.

государственной политики в различных областях, ослабления традиционных бюрократических механизмов, повышения эффективности деятельности государства, преодолевая его основные изъяны. Закрепилась убежденность в том, что оказание государственных услуг и реализация государственной политики невозможно обеспечить единоличным актором – государством. Однако, отдавая часть нестратегических функций на аутсорсинг, государство одновременно продолжало воспроизводить иерархию. Оно сохраняло свои доминирующие позиции, и его отношения с частным сектором предполагали все же формальные, контрактные связи, а не партнерство равноправных субъектов.

Уже в конце 1980-х гг. на фоне широкой дискуссии в Великобритании о результатах и последствиях политики «новых правых», ориентированной на реализацию доктрины «экономики частного капитала» (shareholding) и внедрение в практику функционирования государственного сектора рыночных механизмов и бизнес технологий, на уровне идеологии в британскую политику начинают проникать континентально-европейские традиции социального рынка, идеи коммунитаризма и, в частности, концепция «соучастия» (stakeholding), основанная на принципах привлечения максимально широкого круга субъектов, долгосрочности отношений, этики доверия. Концепция «соучастия» стала одной из основных в политической доктрине Лейбористской партии, получившей название «Третий путь» , в которой Т. Блэр и его соратники призвали отказаться от идей «экономики акционерного капитала», являющихся стержнем англо-саксонской модели развития. Технологиям НГУ должно прийти на смену «интегрированное государство» («joined-up government»), объединяющее усилия институтов различных уровней власти по предоставлению государственных услуг.

Таким образом, в середине 1990-х гг. происходит серьезное переосмысление ключевых принципов НГУ. Во-первых, процесс принятия решений должен носить не изолированный, а партнерский характер, ориентироваться на вовлечение в обсуждение и реализацию решений всех

заинтересованных лиц, повышение уровня доверия между участниками, максимально широко задействовать согласительные процедуры. Во-вторых, ответственность за принятые решения должна разделяться между всеми участниками взаимодействия, как политиками и чиновниками, так и включенными негосударственными участниками. В-третьих, цели и задачи взаимодействующих участников должны быть скоординированы и интегрированы, то есть необходимо достичь не столько общего видения и понимания целей и задач, сколько их совместимости и взаимодополняемости. В-четвертых, стратегическое управление должно основываться на командной работе.

В очередной раз следует отметить, что государство не становится слабее, как можно ошибочно предположить, но оно иначе расставляет приоритеты в используемых методах, отказываясь от способов прямого принуждения, приказов, ориентации на непосредственное изменение поведения субъектов в пользу косвенного воздействия с помощью регулятивных, финансовых и коммуникативных инструментов, ставя целью влиять на мотивацию субъектов к объединению усилий для решения совместных задач. Более того, эффективное функционирование сетей, предполагающее активное взаимодействие между государственными и негосударственными институтами, невозможно при слабом государстве, так как структуры гражданского общества не обладают достаточным объемом ресурсов для самоорганизации как коллективного актора. Исследования демонстрируют, что в странах, страдающих от «административного дефицита», гражданское общество также является слабым, что, в свою очередь, обуславливает наличие серьезных препятствий к установлению нового типа государственного управления, основанного на идеях управления в форме «governance». Если государство не обладает достаточным количеством ресурсов, властными возможностями стимулировать негосударственных акторов к объединению, сотрудничеству, партнерству, то

оно будет, скорее, избегать взаимодействия с гражданским обществом, опасаясь «захвата» с его стороны¹.

Концепция политических сетей идеологически очень близка идеям концепции «соучастия», она набирает свою популярность в тот же период времени, отвечая на критику как бюрократической формы государственного управления – иерархии, так и рыночной, получившей распространение в 1980-е гг. Первая форма является, с позиций сторонников сетевого подхода, крайне жесткой, а вторая – реактивной, при этом обе формы опираются преимущественно на формальные каналы взаимодействия между акторами. Сетевая архитектура государственного управления позволяет активизировать неформальные каналы, инструменты мотивации, а не доминирования, обеспечивая создание благоприятной среды для взаимодействия, аккумулирования ресурсов в целях решения общих проблем. Все возрастающая популярность теории политических сетей в науке связана с тем, что она открывает новое пространство в изучении функционирования современного государства.

Характеристики

Список файлов диссертации