Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 26

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 26)

Прежде всего, НГУ привело к кардинальной смене этических ориентиров государства: от обеспечения общественного блага к его коммерциализации. Предлагалось оценивать качество функционирования государственного сектора, исходя из рыночных принципов, определяющими

¹ Marsh D. Privatization under Mrs. Thatcher: A Review of the Literature // Public Administration. 1991. Vol. 30. P. 459-80.

² Domberger S., Rimmer S. Competitive Tendering and Contracting in the Public Sector: A Survey // International Journal of the Economics of Business. 1994. Vol. 11.

мотивами деятельности становятся затраты, а не потребности граждан. Ценностные установки государства на квантификацию и монетизацию взаимодействий одновременно искореняют такие основополагающие для него ценности как беспристрастность, социальное равенство, целостность, гражданственность, представительство, социальная справедливость и пр.

Далее, НГУ предлагает оценивать эффективность деятельности государства по количественным показателям, однако отнюдь не все направления его активности можно встроить в жесткую числовую систему или перевести в рыночные категории, так как в противном случае будет утрачена социальная значимость этих сфер. Общественно значимые блага нельзя уподобить экономическим, оценивать их, исходя из логики «затраты – результат», нанося таким образом серьезный удар по ним в долгосрочной перспективе. Язык покупателей и продавцов, производителей и потребителей не применим в общественной сфере, и не отражает тех взаимоотношений, которые в реальности существуют. Врачи не «продают» медицинские услуги, студенты не являются «потребителями» услуг педагогов, полицейские не

«производят» общественный порядок. Попытки перевести эти отношения в рыночную плоскость подрывают этику служения, способствуют деградации институтов, призванных ее воплощать.

Установка НГУ на внутренние процедуры, подготовку отчетности, мониторинг результатов деятельности вступает в конфликт с одной из ключевых его идей – дебюрократизацией. В деятельности государственного служащего появляются новые принципиально важные направления деятельности – подготовка отчетов и следование стандартам, требующие серьезных затрат времени, сокращая тем самым время на выполнение профессиональных обязанностей и приводя к росту бюрократической волокиты. Кроме того, необходимость осуществления контроля над государственными учреждениями на предмет соответствия их деятельности стандартам приводит к увеличению штата служащих, осуществляющих функции мониторинга и контроля.

Помимо этого система стандартизации ставит перед реформаторами две серьезные проблемы – методологическую и психологическую. Методологическая проблема возвращает к вопросу о том, какие виды деятельности поддаются измерению и какие методы должны применяться для проведения оценки. При условии, что отнюдь не все сферы деятельности могут быть стандартизированы, область оценки значительно сужается, ограничивая возможность комплексной оценки результатов. Стремление к стандартизации возвращает, по сути, во времена научного менеджмента, когда все были охвачены идеями конвейерного производства и лихорадкой измерений, которые были как раз отражением бюрократического контроля над теми, кто этот контроль осуществляет. Таким образом, стандартизация скорее порождает новые уровни иерархии, чем избавляет от них.

Психологическая проблема акцентирует внимание на особенностях восприятия служащими своих обязанностей: понимая значимость отчетности для дальнейшего продвижения по служебной лестнице или получения финансирования, они очень быстро усваивают «правила игры». Для чиновников отчетность становится приоритетным направлением их деятельности, позволяя именно цифрами произвести необходимое впечатление, они начинают манипулировать системой. Например, школы в погоне за высокими показателями помогают своим ученикам сдавать экзамены на хорошие оценки, что подрывает систему образования, но позволяет обеспечить школе финансирование, благоприятное отношение со стороны властей. По точному замечанию И. Сандерсена, «типичный современный австралийский университет предпочитает видеть в своих рядах сотрудника, делающего то, что от него ожидает руководство, а не думающих,

независимо мыслящих или даже эксцентричных педагогов» ¹. Иначе говоря,

НГУ, по мнению автора, поощряет конформизм, а не проявления

¹Sanderson I. Performance Management, Evaluation and Learning in Modern Local Government

// Public Administration. 2001. Vol. 79.

индивидуальности, оно выражается в патерналистском управлении и стимулировании инфантилизма сотрудников.

Критики сходятся во мнении, что основной негативный эффект от внедрения идей НГУ состоит в усилении фрагментации государственного сектора, разрыве межведомственных связей, их изоляции друг от друга. Ведь целью учреждения становится оптимизация внутриорганизационных структур и процессов, а не воспроизводство и поддержание межорганизационного взаимодействия, необходимого в решении совместных общественно значимых целей, которые часто входят в конфликт с эффективностью в ее рыночной трактовке. В свою очередь, развитие квазирынков ослабляет подотчетность их основных субъектов (кванго), делает управленческий процесс более закрытым и непроницаемым, снижая уровень политического контроля и уровень легитимности власти.

Д. Кэттл справедливо полагает, что результатом передачи функций по предоставлению отдельных услуг частным организациям стало «странное положение государственных структур, которые оказались на верху пирамиды со сложной системой взаимоотношений между государством и частным сектором, о содержании которых они имеют лишь самое общее представление» ¹. Они получили только «призрачные рычаги воздействия», но остались «ответственными за функционирование системы, которую они с трудом могут действительно контролировать» ².

Административные реформы привели к ослаблению

централизованного политического контроля, расширив полномочия руководителей и институтов, занимающих низкие иерархические позиции, сократив сферу деятельности политического руководства, возложив на политиков при этом большую ответственностью за происходящие

¹ Kettle D. F. Sharing Power: Public Governance and Private Markets. Washington DC: The Brookings Institution, 1993.

² Ibid.

изменения¹. Реформаторы полагали, что государственная политика и сфера предоставления государственных услуг будут функционировать лучше, если менеджеры держат политиков на расстоянии ² . В итоге политики стали утрачивать контроль над бюрократией, усилились восходящие, а не нисходящие процессы в принятии решений, а также децентрализация и ведомственная автономия. Расширилась практика привлечения сторонних экспертов, усилилась роль исполнительных органов власти, в сравнении с представительными.

На первый взгляд это звучит парадоксально, потому что административные реформы в большинстве стран инициировались политиками, а не чиновниками. В то же время одно из возможных объяснений такого противоречия заключается в идеологической основе реформ: политики твердо верили, что невмешательство улучшит работу политико-административной системы, не рассматривая потому реформы НГУ как «антиполитические». Другое возможное объяснение: политики изначально не предусмотрели причинно-следственной связи между внедрением принципов НГУ в государственное управление и угрозой

ослабления политического контроля ³ . Представляется, что именно эти

факторы привели к попыткам правительств отдельных стран дать реформам обратный ход и вернуться к традиционным формам контроля: от децентрализации и дерегулирования к централизации и восстановлению государственного контроля⁴.

Вместе с тем возникает другой вопрос: если уровень политического контроля сокращается, то влияние каких акторов усиливается? Несложно предположить, что больше полномочий переходит к менеджерам. Однако

¹ Brunsson N. The Organization of Hypocrisy: Talk, Decisions and Actions in Organizations. Chichester: Wiley, 1989.

² Self P. Rolling Back the State: Economic Dogma and Political Choice. New York: St Martin’s Press, 2000.

³ Cristensen T., Lagreid P. Administrative Reform Policy: the Challenges of Turning Symbols into Practice // Public Organization Review: A Global Journal. 2003. P. 3-27.

⁴ Pollitt C, Talbot C. Unbundled Government: A Critical Analysis of the Global Trend to Agencies, Quangos and Contractualism. London: Routledge, 2004.

ситуация будет оставаться стабильной до тех пор, пока между менеджерами, или административными руководителями, и политиками существует взаимопонимание, консенсус и доверие, что является гарантией сохранения политического контроля. В случае, если менеджеры воспринимают свою роль как стратегически более значимую и имеется недоверие и конфронтации в отношениях с политическим руководством, то это, безусловно, приводит к ослаблению политического контроля и с высокой долей вероятности может возникнуть тенденция перекладывания вины и ответственности, особенно в

кризисных ситуациях¹.

Повсеместное внедрение идей НГУ в практику государственного управления не столько решило, сколько обострило проблему доверия граждан государству, в частности, к институтам представительной демократии. Парадоксально, но если политики не вмешиваются в деятельность государственных учреждений и компаний, то подвергаются критике за необоснованную пассивность. И наоборот, если они уступают давлению общественности и вмешиваются в функционирование органов исполнительной власти, то их обвиняют в нарушении правил децентрализации и принципов реформ НГУ, стремлении усилить формальный контроль, используя различные формы аудита, парламентских слушаний и пр.

В целом реализация идей НГУ нарушает систему демократической подотчетности государства обществу в силу того, что, во-первых, избираемые гражданами политики теряют свою власть над бюрократией, во- вторых, сокращаются возможности обеспечения низового контроля над деятельностью чиновников и политиков. Приватизация отдельных государственных функций и их делегирование независимым органам государственного регулирования лишает возможности граждан контролировать их посредством института выборов. Как неизбежное

¹ Dunn D. Politics and Administration at the Top: Lessons from Down Under. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1997.

следствие, снижение подотчетности затрудняет оперативное реагирование на возникающие общественные требования и удовлетворение их должным образом.

В данном случае сложно не согласиться с позицией немецкой исследовательницы Р. Майнтц, обращающей внимание на тот факт, что

«новое государственное управление» оставляет за скобками «политические мотивы, связанные с завоеванием и удержанием политической власти ради нее самой» ¹ . Иными словами, НГУ предлагает способы разрешения конфликтов между политическими субъектами при определении целей и приоритетов государственной политики, игнорируя тот факт, что именно борьба за власть пронизывает основные государственные институты и определяет характер и стиль их деятельности, готовность к восприятию изменений и добровольному изменению статусов.

Г. Питерс и Дж. Пьер полагают, что кризис легитимности возникает потому, что НГУ фиксирует слабую активность государственных институтов, оценивая ее по результатам их деятельности (предоставление услуг), ставя во главу угла вопросы функциональной реорганизации. Однако легитимация власти в демократическом государстве связана не только с оценкой гражданами результатов деятельности государства, но и с оценкой того, насколько интересы граждан учитываются в процессе принятия решения, какие интересы принимаются во внимание, какие не включаются в повестку

дня, каковы критерии формирования политических приоритетов и пр. ²

Характеристики

Список файлов диссертации