Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 28

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 28)

Сетевое управление, представляя собой реализацию тенденции перехода от управления посредством иерархии к управлению посредством ведения переговоров, согласования интересов, формирования ряда децентрализованных добровольных объединений, сочетает в себе следующие признаки: наличие нескольких центров принятия решений; отсутствие четкой иерархии между этими центрами; сетевая форма организации взаимодействия между субъектами, вовлеченными в процесс принятия решений; подвижность и нечеткость границ сетей; участниками взаимодействия являются представители экспертного сообщества, организации частного сектора, некоммерческие структуры; управленческий процесс основан на переговорных процедурах, поиске консенсуса, заключении соглашений, сотрудничестве, а не на принуждении, контроле и

¹ См., например, Goetz K. H. Making Sense of Post-Communist Central Administration: Modernization, Europeanization or Latinization? // Journal of European Public Policy. 2001. Vol. 8.

приказах; превалирование горизонтальных отношений между субъектами, неформальных моделей принятия решений; государственные институты не играют доминирующей роли во взаимодействии¹.

Таким образом, бюрократические организации, основанные на принципах веберовской иерархии, уступают место децентрализованным отношениям, в которых сложные сети, чаще всего без формализации, контролируют все этапы процесса разработки и реализации государственной политики и отдельных решений. Признавая факт того, что публичная политика – это мир сетей с множеством центров управления, следует признать и тот факт, что главная задача современных политиков, государственных служащих, менеджеров – научиться управлять

«организационной пустотой» ² , то есть осуществлять властвование и

управление, когда не существует никаких общепризнанных правил и норм выработки государственной политики. Эта точно подобранная метафора заставляет задуматься о проблемах, связанных с сетевым управлением.

В современном государстве функционируют и иерархические, и рыночные, и сетевые структуры, демонстрируя свои преимущества или изъяны в различных ситуациях. Проблема состоит не в том, что контракты, бюрократия или сети терпят неудачу, а в определении того, какая из этих форм взаимодействия будет наиболее эффективной в конкретной ситуации. Более того, важно не только уметь управлять каждым из этих типов организационных структур, но и уметь комбинировать их в условиях, когда только их взаимодействие обеспечит получение наилучшего результата.

Сетевое управление, в отличие от иерархии и рынка, в наибольшей степени обостряет проблемы ответственности за получаемый результат.

¹ Benz A., Papadopoulos Y. ‘Introduction: Governance and Democracy: Concepts and Key Issues’, in A. Benz and Y. Papadopoulos (eds.), Governance and Democracy: Comparing National. European and International Experience. London: Routledge. 2006. P. 1-26.

² Hajer M. Policy without a Polity? Policy Analysis and the Institutional Avoid // Policy Science. 2003. Vol. 36. P. 175-95.

Исследователи совершенно справедливо ставят «проблему множества рук» ¹, где ответственность за реализуемую политику разделена между многими участниками, не позволяя идентифицировать конкретное лицо, в полной мере отвечающее за отдельную сферу активности. Во многом данная проблема была порождена административными реформами 1980-х–1990-х гг., приведшими к фрагментации и умножению количества сетей. В силу неоднозначности, нечеткости и непрозрачности разделения полномочий между участниками сети, внутри нее формируются коалиции, преследующие собственные интересы в противовес друг другу, обостряя конфликты и противоречия между участниками, ослабляя контроль. В свете такого понимания политические сети трактуются как пример «неформального правительства» , которое «разрушает политическую ответственность, исключая общество, государство, и создает привилегированные группы консервативно настроенных олигархов, интересы которых определяются

правилами игры и доступом к ресурсам» ².

Сетевое управление объективно ослабляет не только ответственность, но и координацию, важную для любого государственного института и государства в целом. По утверждению Г. Питерса, только «сильные вертикальные связи между социальными группами и общественными организациями обеспечивают эффективную координацию» ³ , рассматривая иерархию как центральную составляющую механизма координации. Хотя задолго до этого Ч. Линдблом убедительно доказал, что именно косвенная координация и взаимное регулирование весьма эффективны, хотя и непрозрачны⁴.

¹ Bovens M.A. The Social Steering of Complex Organizations // British Journal of Political Science. 1990. Vol. 20. P. 91-117.

² Marsh D. Rhodes R.A.W. Policy Networks in British Government. Oxford. Clarendon Press, 1992.

³ Peters B. The Future of Governing: Four Emerging Models. Lawrence: University of Kansas Press, 1996.

⁴ Lindblom C. E. The Intelligence of Democracy. New York: Free Press, 1965.

И все же наиболее острой представляется проблема управления сетями, разработки управленческого инструментария, с помощью которого большинство проблем внутренней организации сетей были бы нивелированы, активизированы каналы коммуникации между различными участниками, созданы условия для добровольного и взаимовыгодного сотрудничества, дающего позитивный внешний эффект. По сути, политики и государственные служащие должны пересмотреть традиционные методы и технологии управления, освоив роль посредника, медиатора, арбитра в отношениях между государственными и негосударственными субъектами.

Принимая во внимание широкое распространение практик государственно-частного партнерства и сетевых технологий, представляется возможным вывести еще одну типологию государств, исходящую из комбинации таких параметров, как уровень развития государственно- частного партнерства и возможности реализации практик сетевого управления – см. Таблицу 19.

Таблица 19 Типы государств по уровню развитости практик государственно-частного партнерства

Административные реформы 1980-х гг. создали условия для развития модели «государства-заказчика» , передавая часть своих функций на аутсорсинг. Так, например, в Великобритании в 1980 г. только 14%

социальных услуг оказывалось организациями добровольческого сектора, спустя 20 лет их доля увеличилась до 40%.

Оценка результатов и последствий реформ направила государство на преодоление фрагментации государственного сектора и проведение интегрированной политики в сфере оказания услуг, объединяя усилия всех уровней власти и представителей частного и добровольческого секторов, использование не контрактных, а сетевых технологий – модель интегрированного государства. Модель сетевого государства становится реализуемой при одновременно высоком уровне развития государственно- частного сотрудничества и возможностях осуществления сетевого управления, предполагающего наличие у участников возможностей для самоорганизации, развития автономии и саморегулирования, развития собственной политики, ограничивая государственное вмешательство.

Полагаясь на привлечение негосударственных структур для оказания услуг, государство испытывает потребность в развитии у государственных служащих навыков и умений управлять партнерскими отношениями, создавать условия, при которых партнеры будут вести себя ответственно, не нарушая заключенных соглашений. Весьма показательны данные по США, где NASA и департамент энергетики тратят 80% своих бюджетов на контракты с внешними агентами. Штат сотрудников департамента энергетики составляет 16 000 человек, а численность сотрудников внешних структур, работающих на департамент, - 130 000 человек. Таким образом, эти два агентства, по сути, являются сетевыми управляющими, сотрудники которых должны обладать специализированными компетенциями, обеспечивающими бесперебойную и эффективную работу сети.

Государство может решать многие проблемы, обеспечивать оказание широкого спектра услуг посредством сетей, но с этой деятельностью связаны также и серьезные вызовы реализации идей этой управленческой модели, требующей от политиков и государственных менеджеров принципиально новых знаний, умений и навыков. Во-первых, формируя сети, они должны

быть уверены в том, что интересы общества надежно защищены от подмены узкогрупповыми интересами. Во-вторых, они должны понимать, что управление посредством сетей очень сложный процесс, так как существует бесконечное число ситуаций, в которых что-то может пойти не так, как изначально запланировано¹.

Основное препятствие связано с тем, что государственные организации,

от которых требуется быть не только успешными участниками сетей, но и нередко координирующими управляющими структурами создавались для функционирования в условиях бюрократической модели управления, а не сетевой. Управление сетью или несколькими сетями не идентично управлению штатными сотрудниками ведомства и властному распределению обязанностей. Соответственно качество сетевого управления и возможность реализации этой парадигмы в практике государственного управления той или иной страны будет зависеть не в последнюю очередь от системы подготовки государственных служащих, готовых не только подчиняться, но и инициировать новые взаимодействия за пределами иерархии.

Несмотря на популярность сетевой модели управления, нельзя утверждать, что она безоговорочно завоевала прочные позиции в практике государственного управления демократических стран. И это связано не столько с объективными ограничениями сетевой модели, сколько с политической спецификой самого государства. Государство не является монолитным, оно состоит из различных подсистем, каждую из которых отличает своя специфика (ключевые акторы, характер проблем, инструменты регулирования, объем ресурсов и капитала и пр.). Внутри этих подсистем эффективность демонстрируют либо бюрократическая, либо рыночная, либо сетевая модель управления. Применение конкретных властных и управленческих инструментов должно быть сообразно выполняемым

¹ Donahue J. The Privatization Decision: Public Ends, Private Means. New York: Basic Books, 1989.

государством функциям в различных общественно значимых областях и ориентировано на обеспечение адаптивной эффективности его институтов.

Соответственно, в одних подсистемах целесообразно использовать традиционные бюрократические и принудительные методы (нормативно- правовое регулирование), в других – рыночные (оказание отдельных видов государственных услуг), в иных – сетевые (наиболее затратные и сложно верифицируемые проблемы, такие как социальная защита, обеспечение экологической безопасности и пр.). Принципиальное значение имеет и масштаб решаемой проблемы: чем она уже и конкретнее, тем меньше оснований использовать сетевую модель управления, она демонстрирует все свои преимущества в условиях неопределенности и масштабности. Современное, институционально устойчивое государство стремится к диверсификации управленческих моделей и инструментов, исходя из особенностей профилей его активности. Оно задает логику взаимоотношений акторов, очерчивает границы взаимодействия акторов, ограничивая или расширяя их возможности для самоорганизации, адаптируясь к изменчивым внешним и внутренним условиям среды.

§3. Сетевые источники трансформации демократии как формы организации политической власти и управления

Итак, доминирующая тенденция в научной литературе связана с рассмотрением сетей как стратегических альянсов государственных и негосударственных акторов, способных повысить эффективность государственного управления на фоне «провалов» иерархических и рыночных форм его организации. В то же время роль и значение сетей в условиях демократической политической системы, а именно в демократиях сетевая архитектура государственного управления получила наибольшее распространение, неоднозначны. С одной стороны, они приветствуются как перспективные формы организации политики и государственного управления,

усиливающие демократию, обеспечивающие распространение политического влияния от институтов политического представительства непосредственно к гражданам. Неиерархическая природа сетей открывает для новых групп каналы включения в политический процесс и оказания влияния на принимаемые решения. С другой стороны, сети обладают характеристиками, не совместимыми с ценностями демократического правления. Прежде всего, для сетей несвойственны формализация, прозрачность и публичность, являющиеся необходимыми условиями демократичности политического процесса. Это означает, что, по сути, граждане не имеют никаких рычагов влияния на сети: не могут влиять на их формирование, управлять ими, контролировать их лидеров посредством выборов и пр. Кроме того, в сетях отсутствуют возможности для конкуренции различных групп, представляющих интересы граждан, потому что они монополизированы крупными стэйкхолдерами, продвигающими интересы отдельных, как правило, ресурсных групп. В свете противоборствующих тенденций вопрос о совместимости сетевой формы организации государственного управления с традиционными демократическими ценностями и практиками приобретает актуальность и требует более пристального исследования. Важность этого вопроса сложно переоценить в связи с тем, что широкое распространение сети получили именно в странах с давними традициями представительного правления.

Демократическая политическая система устанавливает широкий спектр формальных процедур и институтов, призванных защитить права и свободы граждан, обеспечить различным заинтересованным группам участие в политическом процессе, сдерживая одновременно потенциально чрезмерные полномочия других групп. И все же даже сторонники такого понимания демократии признают, что демократическое правление не может быть в полной мере реализовано через формализованные процедуры и институты. В свою очередь сторонники прямых форм демократического волеизъявления настаивают на том, что формальные процедуры только препятствуют

Характеристики

Список файлов диссертации