Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 29

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 29)

реализации его принципов¹. Однако и они настороженно относятся к сетям и видят в них угрозу демократии, так как принимаемые внутри сетей решения не выносятся на обсуждение широкой общественности. Более того, обсуждение проблем внутри сетей носит сугубо технократический характер, поэтому принимаемые решения сложно поддаются интерпретации вне профессионального сообщества².

Представляется неоспоримым тот факт, что демократия основана на

смешении формальных и неформальных процедур взаимодействия: она сочетает спонтанность, гибкость, открытость эксперименту со стабильностью, предсказуемостью, непрерывностью, стабильностью, устойчивостью системы к импульсивным трансформациям, обеспечиваемыми формальными институтами. Помимо этого размывание границ между государством и обществом ставит серьезную проблему изменения институциональной логики государства и распределения власти. Ведь широкое распространение сетей свидетельствует, по мнению исследователей, о политическом ослаблении государства как центрального политического института, уже не имеющего возможности безоговорочно доминировать и применять по отношению к своим контрагентам принудительные меры воздействия. В то же время, характеризуя сети как перспективные формы организации современного государственного управления, следует обратить внимание на то, что они позволяют решать актуальные комплексные задачи на основе взаимозависимости акторов, не предполагающей a priori равенства их статусных позиций и равноценного распределения ресурсов и результатов: участник может как приобрести, так и потерять в результате взаимодействия в сети.

Признавая тот факт, что признаки политических сетей, представляемых многими авторами как высший уровень эволюции демократической модели

¹ См., например: Barber B. Strong Democracy: Participatory Politics for New Age. Berkeley, CA: University of California Press, 1984.

² Walty S., Kubler D., Papadoupolos Y. How Democratic Is “Governance”? Lessons from Swiss Drag Policy // Governance. 2004. Vol. 17.

государственного управления, вступают в конфликт с традиционными ценностями демократической политической системы, необходимо поставить важный исследовательский вопрос - в какой мере политические сети поддерживают и/или ограничивают демократические практики. С этой целью предлагается проанализировать несколько гипотез, представляющих собой предварительные теоретические рассуждения на тему возможных линий взаимосвязи политических сетей и представительной демократии, которые вполне могут стать отправной точкой для дальнейших эмпирических исследований. Если рассматривать данные гипотезы как эвристический инструмент, то на первый план выходит проблема их корректного сравнения, позволяющего выявить общее и специфическое в их логике. В частности, приоритетными представляются следующие основания для сравнения: понимание демократии, роль политиков, понимание политиками своей роли в процессе принятия решений и проблема подотчетности.

Гипотеза несовместимости основа на тезисе о том, что функционирование политических сетей и представительной демократии предполагает различные институциональные правила. Сторонники данной гипотезы ¹ фиксируют повсеместное присутствие в политическом пространстве таких сетевых образований, как «железные треугольники», состоящих из представителей крупных групп интересов, инвестирующих ресурсы в решение интересующей их проблемы, - с одной стороны, представителей профильного комитета законодательного органа – с другой стороны, представителей профильного ведомства – с третьей стороны.

Данный тип политических сетей получил весьма негативную характеристику в научной литературе ² , так как их функционирование предполагает, во-первых, подмену общественного интереса интересами

¹ См., например: Freeman J.L., Parrish-Stevens J.P. A Theoretical and Conceptual Re- examination of Subsystem Politics // Public Policy and Administration. 1987. P. 9-24.

² См., например: Sorensen E. Democratic Theory and Network Governance // Administrative Theory and Praxis. 2002. Vol. 24. P. 693-720.

отдельных групп, имеющих привилегированное положение в статусной иерархии. Во-вторых, для сетей характерна непроницаемость и закрытость от общественного контроля неформальных, горизонтальных взаимоотношений между представителями бизнеса и государства. В-третьих, сетевая организация изменяет роль государственных управленцев, чья деятельность становится более политизированной, так как им необходимо осуществлять функции модераторов политических сетей. И наконец, распространение идей в публичной сфере исчерпывает идею представительства интересов граждан через избираемых политиков и формирование пространства для борьбы множества акторов.

Таким образом, гипотеза несовместимости обращает внимание на объективно существующее противоречие между нормативными признаками представительной демократии и реально существующей политической практикой, во многом основанной на скрытых правилах политического взаимодействия. Это означает, что для публичной политики характерна фрагментация, в каждом секторе политического пространства формируются устойчивые, изолированные политические сети, являющиеся основными центрами принятия решений. В итоге закрытый характер принятия решений и наличие отраслевой специализации политических сетей приводят к ситуации, ослабляющей позиции политиков при одновременном усилении политических позиций технократов, руководствующихся в своей деятельности не интересами общества, а интересами крупных стэйкхолдеров той или иной отрасли. Сторонники гипотезы несовместимости принципиальное внимание уделяют вопросу о том, что политические сети не способствуют, а наоборот, усугубляют проблемы функционирования представительной демократии, отдаляя политиков от их избирателей, открывая доступ к процессу принятия решений крупным организованным группам, ставя под угрозу принципы приоритета общественного блага и политической подотчетности.

Данная гипотеза в полной мере согласуется с научными дебатами о

«дефиците демократии», развернувшейся в связи с развитием наднациональной политики, но в то же время подвергается последовательной критике. Например, Й. Папандополос настаивает на том, что существует принципиальная разница между идеальной моделью представительной демократии и реальной практикой ее функционирования, которая намного сложнее и менее однозначна. Соответственно оценку влияния политических сетей на поддержание/ограничение демократических практик следует основывать не на классических представлениях о представительной демократии, а на ее эмпирически фиксируемых характеристиках ¹ . Одновременно автор настаивает на том, что последователи гипотезы несовместимости узко и односторонне трактуют принцип политической подотчетности, так как нельзя не признать, что предполагаемое в политических сетях расширение числа акторов в определенной мере способствует повышению уровня прозрачности и подконтрольности политического процесса, обеспечивая согласование интересов участников, приближая его к нормативным признакам совещательной демократии.

Гипотеза совместимости исходит из тезиса о том, что в современных условиях развития наднациональных институтов и усложнения социально- экономических проблем политические сети за счет расширения числа акторов, участвующих в принятии и реализации решений, способствуют подержанию и воспроизводству представительной демократии в сложных, быстро изменяющихся внешних условиях. Сторонники данной гипотезы утверждают, что современные демократические государства сталкиваются с серьезными проблемами функционирования институтов представительной

демократии, их несоответствия требованиям изменившейся внешней среды².

¹ Papandopoulos Y. Cooperative Forms of Governance: Problems in Democratic Accountability in Complex Environments // European Journal of Political Research. 2003. Vol. 43. P. 473-501.

² См., например, Rhodes R.A.W. Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central Governments of Britain. London: Unwind Hyman, 1988; Pierre J., Peters B.G. Governance, Politics and the State. Basingstoke: Macmillan, 2000; Koppenjan J., Klijn E.-H. Managing

Усложнение среды, по их мнению, связано с двумя основными факторами. Во-первых, в политической повестке дня национальных государств приоритетные позиции начинают занимать глобальные проблемы (экология, терроризм и пр.), требующие развития трансграничных отношений, объединения усилий и ресурсов многих государственных и негосударственных акторов. Соответственно, требуется изменение роли государства, его стратегии общения со своими основными контрагентами, выход на новые арены политического взаимодействия. Во-вторых, в новых социально-политических и экономических условиях эволюционируют способы взаимодействия граждан с властью, появляются новые способы политического участия и артикуляции интересов, создающие альтернативу институту выборов, требующие новых основ легитимации власти.

Политические сети в данном контексте предлагают гибкий институциональный дизайн - создание квазигосударственных организаций, обеспечивающих общение государственных, добровольческих и коммерческих структур, повышая качество идентификации и постановки проблем, активно вовлекая негосударственных акторов в пространство публичной политики и государственного управления. Как правило, такого типа политические сети являются одноцелевыми и формируемыми для решения одной проблемы.

Сторонники гипотезы совместимости приходят к выводу о том, что политические сети способствуют укоренению и развитию демократических практик. Прежде всего, они расширяют традиционные институциональные границы представительства интересов, открывая доступ новым участникам в пространство публичной политики, повышая уровень информированности граждан о проблемах и избираемых способах их решения. Сети усиливают совещательные механизмы в политическом процессе, снижают уровень конфликтности интересов заинтересованных сторон, а также обеспечивают

Uncertainties in Networks: A Network Approach to Problem Solving and Decision-making. London: Routledge, 2004.

участие акторов на всех стадиях принятия и реализации решений благодаря своей гибкой структуре и возможности формирования различных внутрисетевых конфигураций.

Немаловажно и то, что сети позволяют развивать социальный капитал и формировать общественную атмосферу доверия благодаря превалированию неформализованных контактов. И как следствие они становятся своеобразным мостом между формальными, институциональными правилами государства и неформальными отношениями гражданских структур. Их функционирование не усугубляет проблему «дефицита демократии», так как они находятся в пространстве управленческих, а не политических решений.

Гипотеза транзита рассматривает политические сети как важнейший элемент перехода от традиционной, основанной на иерархии и наличии единого центра принятия решений системы, к принципиально новой децентрализованной системе с множеством властных локалитетов, в условиях которой представительная демократия уже не может более быть определяющей формой организации взаимоотношений власти и общества. В частности, оказывается маловероятным соединение современных форм совещательной демократии с институциональными основами представительной демократии, которое неизбежно приводит к парадоксу. С одной стороны, политики инициируют новые формы взаимодействия граждан с властью (например, интерактивное управление), но при этом не могут принять и поддержать последствия этого решения, неизбежно ограничивающего их роль в процессе принятия решений.

Данная гипотеза основное внимание уделяет изменению природы процесса принятия решений, который в условиях сетевого общества характеризуется индивидуализацией, плюральностью ценностей, доминированием горизонтальных взаимодействий, повышением роли знаний и информации. Процесс принятия решений осложняется в силу того, что становится ориентированным на совещательные и согласительные

процедуры относительно ценностей и ресурсов при одновременном отсутствии возможности прогнозировать результаты взаимодействия. Иными словами, политические акторы находятся в процессе постоянного согласования общего интереса по мере достижения промежуточных целей взаимодействия.

В данном контексте принципиальное значение приобретает не только процесс, но и условия его протекания. Так, предполагается изменение роли политиков, принимающих на себя функцию медиаторов процесса принятия решений, администраторов сетей, оценивающих ценности и результаты функционирования политической сети на предмет их соответствия общественным интересам. По сути концепт «общественный интерес» является чуждым гипотезе транзита, которая акцентирует внимание на наличии множества акторов с различными интересами, согласовываемыми и приводимыми к общему знаменателю в процессе взаимодействия. И все же, выполняя функцию медиатора, политики должны не только гарантировать открытость процесса принятия решений, создавать благоприятные условия для выдвижения и выбора альтернатив, но и контролировать их соответствие основополагающим ценностям (справедливости, равных возможностей и пр.).

Таким образом, с точки зрения сторонников гипотезы транзита ¹ ,

демократия перестает быть представительной, она тяготеет к совещательной модели, основанной на организованном согласовании интересов посредством политических сетей при обязательном управлении, обеспечивающем ее открытость и политическую подотчетность, не исчерпываемую ответственностью политиков перед избирателями. При этом внутри сети политики не являются властными центрами, а лишь одними из потенциально властных участников, что непосредственным образом подтверждает тенденцию перераспределения власти от институтов представительной демократии к политическим сетям.

¹ См., например: Hajer M., Wagenaar H. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

Инструментальная гипотеза основана на представлении о том, что властные государственные акторы усиливают свои позиции в пространстве публичной политики в усложнившихся условиях среды посредством инструментального использования политических сетей. Позиция сторонников данной гипотезы основана на уверенности в том, что интересы государства остаются неизменными и сохраняют приоритетность даже при условии расширения числа участвующих в процессе принятия решений стэйкхолдеров¹.

Политические сети обеспечивают усиление этих доминирующих

Характеристики

Список файлов диссертации