Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 25
Текст из файла (страница 25)
Окончательное оформление бюрократической модели управления произошло в 20-е гг. ХХ века, когда модель М. Вебера и политико- административная дихотомия В. Вильсона были дополнены научными принципами управления В. Тейлора, сформулированными для повышения эффективности работы в частном секторе. Идеи В. Тейлора о стандартизации заданий и обучении сотрудников их выполнять за минимальный временной отрезок вполне соответствовали идеям эффективности, рационализации традиционной модели. «Разделяя чиновников и политиков, используя науку для разработки административных процессов, опираясь на бюрократические структуры для реализации этих процессов, государство обеспечивает
беспристрастность не только разработки политики, но и ее реализации» 1.
1 Behn R.D. Rethinking Democratic Accountability. Washington DC: Brookings Institution Press, 2001. P. 41.
C 1920-х по 1970-е гг. бюрократическая модель государственного управления переживает свой «золотой век»: никто не ставит под сомнение ее эффективность, и не рассматриваются альтернативные способы организации, полагая, что для достижения необходимого результата необходимо установить набор правил и точно им следовать. В этой связи следует обратить внимание на безусловные преимущества данной модели управления: закрепление четкого объема полномочий и сферы компетенции, прозрачная система подотчетности, основанная на иерархической зависимости, следование четким инструкциям.
Бюрократическая модель управления оказалась не лишена серьезных недостатков. Ее основа – бюрократия – порождает не только описанные М. Вебером преимущества, но и проблемы, связанные с процветанием в ее рядах людей, не способных принимать решения, рисковать, предлагать инновационные методы работы, предпочитающих расходовать дефицитные ресурсы, не задумываясь о результатах и последствиях. Принцип пожизненного найма на практике означает, что чиновника нельзя уволить за непрофессионализм и некомпетентность. Приспособившись к правилам системы, чиновник может не утруждать себя работой, ждать выхода на пенсию, когда он получит щедрое пенсионное вознаграждение. Принцип старшинства при продвижении по службе демотивирует молодых, перспективных, профессиональных сотрудников, так как повышение в должности зависит от стажа, а не от результатов работы. При этом менее компетентные сотрудники только в силу того, что дольше работают в бюрократической структуре, будут занимать более высокие и ответственные должности.
В бюрократической системе действует примат процедур, а не результатов, организационные усилия тратятся на их соблюдение и сохранение, что препятствует достижению целей и решению задач. По сути бюрократия эффективна в стабильных, предсказуемых условиях, но если внешняя среда постоянно меняется, то эти механизмы перестают работать.
Бюрократия подходит для исполнения четких указаний и не подходит для нестандартных видов деятельности, связанных с творчеством, инновациями, изменениями.
Современное государство не может быть полностью организовано в соответствии с принципами бюрократической модели. Для решения некоторых задач модель «власть без иерархии» оказывается более перспективной, полагая горизонтальные контакты более эффективными, чем вертикальные взаимодействия. Кроме того, излишнее увлечение бюрократическим контролем порождает «одержимость власти, которая затмевает рациональные тенденции» 1.
Бюрократическая модель государственного управления подверглась
критике со стороны экономистов – представителей школы общественного выбора, предлагающих применять для анализа политических и социальных процессов принципы микроэкономики. Ключевой тезис теории– всесторонняя рациональность: «рациональный человек руководствуется побудительными мотивами системы, в рамках которой он действует. Независимо от собственных желаний, он вынужден воздерживаться от определенных действий, если они повлекут за собой штрафы, и совершать другие, если за ними следуют награды. Морковь и палка ведут ученых и
политических деятелей так же, как ослов» 2 . Следуя данной логике,
чиновники руководствуются не общественными запросами и целями организации, а собственными личными и узкогрупповыми интересами, стремясь увеличить свою власть, доход, поднять свой престиж и статус, используя иерархическую структуру. Таким образом, созданный М. Вебером образ чиновника, мотивированного идеалами бескорыстного служения обществу является недостижимым, так как подобное поведение бюрократа не будет вписываться в логику рационального поведения.
1 Jacoby H. The Bureaucratization of the World. Berkeley: University of California Press, 1973. Р. 156.
2 Stigler G. The Citizen and the State. Chicago: University of Chicago Press, 1975. Р. 171.
Теоретики общественного выбора настаивают, что чиновник движим личными амбициями и материальными выгодами, получаемыми в результате занятия им своей должностной позиции. При этом отдельно взятому бюрократу, независимо от его личных мотиваций, невозможно действовать в интересах общества из-за дефицита информации и конфликта интересов, возникающего с другими акторами. В итоге это приводит самых бескорыстных чиновников к выбору легко достижимых целей, что в свою очередь ведет к развитию экспертизы в узких областях1.
По словам В. Острома «масштабная бюрократия будет (1) становиться
все более безразличной к различным требованиям; (2) накладывать более высокие социальные издержки на тех, кто предполагается, является бенефициаром; (3) не соответствовать пропорции «спрос-предложение»; (4) допускать исчезновение общественных благ, не предпринимая мер для предотвращения этого; (5) в конечном счете вести к таким обстоятельствам, когда меры по устранению последствий усугубляются, а не способствуют решению проблем» 2.
Рынки полагаются как более эффективная форма распределения
ресурсов, так как в ней личные амбиции приводят к оптимальным результатам, а конкуренция, независимость потребителя и возможность выбора создают стимулы для снижения издержек, что полностью отсутствует в бюрократической модели. Основной вывод: необходимость сокращения бюрократии и внедрение рыночных механизмов в работу государственного сектора. Для данного подхода характерны очевидные крайности: демонизация бюрократии, преувеличение ее силы и полное игнорирование ее общественного значения. Агрессия по отношению к бюрократии перерастает в агрессию против всех государственных и нерыночных организаций, вместо
1 Niskanen W. Bureaucracy: Servant or Master? London: Institute of Economic Affairs, 1973.
2 Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1974. Р. 73.
того, чтобы рассматривать конкретные проблемные зоны этих организаций и предпринимать усилия для их решения.
Серьезная критика, обрушавшаяся на бюрократическую модель государственного управления, нашла отклик в программах административных реформ 1980-х гг. в демократических странах, основанных на идеях новой управленческой парадигмы, предполагающей широкое использование принципов и технологий, заимствованных из частного сектора.
Политико-административная практика первоначально восприняла новые идеи управления во многом благодаря предложенной премьер- министром Великобритании от Консервативной партии М. Тэтчер идеологической установке на сокращение масштабов государственного сектора и повышение эффективности деятельности государственных институтов посредством внедрения в их практику методов корпоративного управления и рыночных механизмов. Такая установка символизировала появление «постбюрократической» государственной организационной архитектуры, предполагающей отказ от иерархического контроля и переход к иным его формам, основанным на следовании договорным обязательствам, к контролю, осуществляемому на расстоянии1.
Административные реформы, проведенные в соответствии с идеями
«нового государственного управления» (New Public Management) 2 , представляют собой первую радикальную попытку отхода от классической модели процедурного управления, основанной на четких и жестких правилах, инструкциях, направляющих деятельность чиновников, на иерархической
1 Hoggett P. A New Public Management in the Public Sector? //Policy and Politics. 1991. Vol. 19. P. 243-56.
2 См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is
Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison-Wesley, 1992; Christensen T., Lagreid P. New Public Management – the Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate. 2001; Hood C. A Public Management for All Seasons? // Public Administration. 1991. Vol.69; Bevir M., Rodes R.A.W., Weller P. Traditions of Governance: Interpreting the Changing Role of the Public Sector // Public Administration. 2003. Vol. 81. P. 1-17.
организации, четкой проработанности заданий и решений, высокой степени лояльности и рутинном исполнении конкретных обязанностей под жестким контролем вышестоящего руководства.
В самом общем виде концепция «нового государственного управления» (НГУ) представляет собой набор допущений и нормативных утверждений о том, каким образом должно быть организовано квазирыночное и бизнес ориентированное управление государственными структурами в целях повышения эффективности их деятельности1.
Беспрецедентная популярность НГУ объяснялась его позиционированием в качестве универсальной концепции, следуя которой возможно разрешить все проблемы государственного сектора, модернизировать систему государственного управления в любой стране. Утверждалось, что бесспорное преимущество НГУ – политическая нейтральность, то есть совместимость с приоритетами и спецификой любой политической системы. В результате, по оценкам большинства современных исследователей, НГУ вышло за рамки научной модели, превратившись в хорошо продаваемый бренд, универсальный подход к решению всех проблем, связанных с функционированием бюрократии.
Безусловно, новые для государства технологии корпоративного управления и рыночные механизмы позволили повысить показатели эффективности деятельности по многим отдельным направлениям, оптимизировать затраты, усовершенствовать структуру государственных органов. В частности, в Великобритании правительство Консервативной партии добилось сокращения числа государственных гражданских служащих с 732 000 в 1979 г. до 516 898 в 1995 г. с последующим сокращением до 500 000 человек, что позволило снизить объем государственных расходов, ослабив таким образом нагрузку на бюджет. Наиболее успешно в стране прошла приватизация, сделав Великобританию безоговорочным лидером по сокращению масштабов государственного сектора. С 1979 г. 50%
1 Hood C. A Public Management for All Seasons? // Public Administration. 1991. Vol. 69.
государственной собственности с численностью персонала в 650 000 сотрудников было передано в частный сектор. С 9% до 5% в ВНП сократилась доля национализированных компаний1. Внушительным оказался результат политики дерегулирования экономики, позволившей сократить более 450 регулятивных процедур, порождавших волокиту и необоснованно сдерживавших развитие экономики страны.
По общей оценке исследователей единственная область, в которой НГУ способствовало повышению эффективности, – предоставление государственных услуг. Административные реформы по сценарию НГУ приводят к экономии и повышению эффективности на 20% и более2, однако при этом показатели экономии отличаются в зависимости от вида услуг, рыночной ситуации и «компетентности покупателя». Иными словами, общий вывод, который можно сделать в данной ситуации, состоит в том, что экономия возникает в результате усиления конкуренции как таковой, независимо от того, кем предоставляется услуга – государством или частным сектором. И все же высокая популярность не позволила идеям НГУ избежать серьезных критических замечаний, приведших в конечном итоге к возобновлению дискуссии о сходствах и различиях государственного и частного секторов, о приемлемости использования рыночных механизмов и технологий корпоративного управления в управлении государством. В частности, как теоретики, так и практикующие специалисты в области государственного управления обращают внимание на некоторые слабые стороны идей НГУ.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
