Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 21
Текст из файла (страница 21)
Глава II. Государство в поисках новой архитектуры управления
§1. Стабильность и изменчивость – два формата активности современного государства
В последние годы в современной научной литературе была поставлена принципиально важная проблема, предопределившая современное развитие исследований, - изменение властных и управленческих возможностей государства и его институтов в условиях роста неопределенности и непредсказуемости результатов и последствий государственных решений в различных областях. Усложнение условий, в которых государство вынуждено осуществлять свою деятельность, реализуя базовые функций, вызвано процессами глобализации, ускорением технологического развития, появлением и обострением глобальных проблем, оказывающих непосредственное воздействие на качество жизни человека, внутри- и внешнеполитическую стабильность (изменение климата, распространение сложно поддающихся излечению болезней и пр.).
Так, Дж. Коппеньян и Э. Клийн выделили три вида неопределенности, для преодоления которых требуются как разработка новой архитектуры государственного управления, так и формирование специфических компетенций у политиков и чиновников, занимающих руководящие позиции в бюрократической иерархии. Причем требуемые знания, умения и навыки должны позволять им не ограничиваться областью регулирования своего ведомства, а уметь параллельно налаживать взаимодействие нескольких государственных и негосударственных структур как на национальном, так и на наднациональном уровнях, снижать степень неопределенности результатов и последствий инвестируемых усилий и ресурсов для решения
актуальных и масштабных по своим последствиям проблем – формировать политические сети1.
Прежде всего, это сущностная неопределенность, то есть неопределенность относительно природы проблемы, связанная с дефицитом информации в определенный момент времени. Предсказуемо, что основным способом преодоления данного типа неопределенности становится ликвидация информационного дефицита посредством сбора данных, привлечения экспертного знания, получения научно обоснованных альтернатив для решения проблемы. Вместе с тем необходимо понимать, что получение дополнительной информации и знаний о проблеме и путях ее решения отнюдь не гарантирует снижения неопределенности. Возможна даже обратная ситуация - расширение диапазона доступной информации приведет к росту уровня неопределенности, так как многое зависит от интерпретации полученной информации акторами, что предполагает включение в процесс формулирования проблемы эмоциональных и иррациональных элементов.
Далее, это стратегическая неопределенность – неопределенность относительно интеракций между акторами в процессе разработки и реализации государственных решений. Исходя из собственной интерпретации получаемой информации, политические акторы проектируют изолированные стратегии поведения, не имея возможности предсказывать поведение других участников процесса, задействованных в решении идентичной проблемы. И институциональная неопределенность, связанная с различием институциональных позиций взаимодействующих акторов. Иными словами, комплексные, неструктурированные проблемы стирают демаркационную линию между различными организациями и административными уровнями, стимулируя создание политических сетей. В То же время политические акторы, формируя сеть, привносят в нее не только различные, нередко конфликтующие интересы и цели, но и руководствуются
1 Кoppenjan J., Klijn E.-H. Managing Uncertainties in Networks. Routledge, 2004.
в своих действиях различными нормами и установками, типичными для их институциональной среды. Иными словами, на начальном этапе формирования сетей ее участники с низкой долей вероятности могут прогнозировать и демонстрировать ожидаемое от них поведение по отношению друг к другу. Непосредственно это касается взаимодействия между государственными и негосударственными субъектами.
Неопределенность возникает не только вследствие ограниченных возможностей государства или действующих политиков и государственных управленцев, но и вследствие неопределенности самой ситуации. По точному замечанию Д. Лэйна, «вопрос не в том, что мы не знаем, а в том, что мы не можем знать». В условиях неопределенности государство вынуждено решать принципиально иные проблемы, отличающиеся от традиционных задач комплексом присущих им специфических черт.
Во-первых, эти проблемы относятся к категории неструктурированных. Невозможно смоделировать, предвидеть и с точностью определить причины их наступления и последствия политических действий, направленных на их преодоление. Они усиливают неопределенность в политико- административном пространстве государства, повышают вероятность конфликтных ситуаций, так как среди ключевых акторов отсутствует согласие относительно понимания проблемы и способов ее решения. Как следствие отсутствует консенсус относительно формулирования проблемы и выбора альтернатив, предопределяя продолжительность и затяжной характер процесса ее решения.
Во-вторых, они затрагивают не одну, а охватывают одновременно несколько проблемных областей, что повышает вероятность столкновения ценностей политических акторов, создавая высокий уровень неопределенности. Решение этих проблем носит межведомственный и межотраслевой характер, требует включения большого числа заинтересованных лиц, предопределяя столкновение политических позиций, повесток дня, неоднородность профессиональной и образовательной
подготовки, ценностных установок и целей. Примером может служить взаимосвязанность проблем экологической безопасности и экономического развития, национальной безопасности и обеспечения защиты личных данных граждан, которые по своим приоритетам вступают в неизбежный клинч, конфликтуя друг с другом.
В-третьих, эти проблемы не могут быть решены раз и навсегда, так как затраченные усилия и ресурсы оказывают воздействие на смежные сферы. Успех в решении подобного типа проблем требует от государства как центрального политического института эффективно комбинировать традиционные и инновационные механизмы и технологии управления, изменять установки в отношении характера взаимодействия с основными участниками политического процесса, а также обеспечивать адаптивность системы, без которой невозможно поддержание стабильности и дальнейшего социально-экономического и политического развития.
Итак, современная политика испытывает на себе серьезное давление внутренних и внешних факторов, не просто стимулирующих правительства принимать новые программы социально-экономического развития и экспериментировать с новыми методами координации и интеграции, но и приводящих к изменениям в архитектуре государства, обеспечивающим высокую степень адаптивности политической системы.
Адекватный ответ на эти вызовы требует от государства не просто инвестиций ресурсов, которыми оно не располагает в полном объеме, а поиска новых управленческих моделей, соответствующих ожиданиям не только государственных институтов, но и негосударственных акторов, ставших полноправными партнерами государства в решении ключевых для него задач. Новая модель государственного управления должна обеспечивать высокую степень адаптации государства в условиях неопределенности и необходимости решать комплексные задачи. По точному замечанию Д. Старка, «по-настоящему фундаментальный вызов рождается таким типом
поиска, в процессе которого мы даже не знаем, что, собственно, мы ищем, однако сразу распознаем искомое, как только его обнаруживаем» 1.
Адаптивные возможности государства зависят от результата поиска политического соотношения между стремлением к порядку и предсказуемости и стремлением к изменениям и развитию. Государство неизменно разрешает противоречие между стабилизирующей функцией институтов и возможностями экспериментировать, воспринимать новую информацию и знания, использовать инновационные механизмы и технологии в разработке и реализации государственных решений в изменяющихся условиях. Политический компромисс между стабильностью и изменчивостью зависит от значительного числа факторов, индивидуальных для каждого конкретного государства, исходя из специфики политико- административной системы, политического режима, влияния неинституциональных детерминант (политическая культура), объема располагаемых ресурсов.
В свою очередь, стабильность политической системы достигается благодаря взаимодополняющей деятельности институтов и складывающихся неформальных практик, в совокупности с механизмами принуждения, создающими ограничительные рамки для координации взаимодействий между организациями, группами и индивидами. Существование институтов Д. Норт объясняет необходимостью снижения, во-первых, неопределенности путем установления устойчивой, но при этом необязательно эффективной, структуры взаимодействия между людьми, во-вторых, транзакционных издержек.
Принимаемые политические и административные решения в полной мере зависят от располагаемой ответственным за него лицом информации, а также способов ее обработки и интерпретации. В случае если лицо,
1 Stark D. The Sense of Dissonance: Accounts of Worth in Economic Life. New Jersey: Princeton University Press, 2009.
принимающее решение, обладало бы всей полнотой информации, то транзакционные издержки были бы сведены к нулю, и оно всегда бы делало правильный выбор из множества альтернатив. Иными словами, лицо, принимающее решение, всегда бы располагало моделями, отражающими реальное положение вещей. Однако на практике политические акторы действуют в условиях неполноты информации и обрабатывают ее, исходя из ментальных конструкций, что в итоге может привести к принятию неэффективного и неоптимального решения. Институты позволяют снизить неопределенность, направляя политических акторов, выступая в роли навигаторов в вопросах разработки и реализации политического курса, сокращая затраты на поиск информации.
Институциональную структуру государства нельзя назвать совершенной, так как в ней обязательно будут сосуществовать как институты, снижающие транзакционные издержки и оптимизирующие коммуникационные потоки, так и институты, повышающие издержки, вводящие, например, излишние барьеры, осложняющие взаимодействия. Соотношение эффективных и неэффективных институциональных ограничений предопределяет характер функционирования политической системы. Если институты гарантируют четкие, непротиворечивые, стабильные правила взаимодействия с наименьшими издержками для акторов, то они будут определять модель поведения акторов. Если же действующие институты накладывают излишнее число ограничений на поведение акторов, тем с большей вероятностью акторы будут обращаться к латентным практикам взаимодействия, воспроизводя самоподдерживающие контакты, минующие формальные процедуры и институты. В отдельных случаях эти контакты могут пересекать теневую зону взаимодействия, если институты кардинально не справляются с возлагаемыми на них функциями, что происходит в периоды дестабилизации политического режима.
Д. Норт, рассматривая специфику функционирования экономических акторов в развивающихся странах, пишет о том, что «фирмы создаются для
того, чтобы воспользоваться выгодными возможностями, которые зависят от существующего набора ограничений. При наличии слабо защищенных прав собственности, недостаточного претворения законов в жизнь, наличия барьеров для вхождения, монополистических ограничений фирмы, стремящиеся к максимизации прибыли, склонны избирать краткосрочную стратегию и эксплуатировать небольшой основной капитал, а также сохранять малые размеры» 1.
Аналогичные закономерности работают в полной мере и для
государства. Сужение публичного пространства политического взаимодействия, непрозрачность правил политической игры, акцент на принудительных методах взаимодействия с контрагентами препятствует формированию сетевых структур, призванных содействовать государству в эффективном решении ключевых функций и предполагающих разработку долгосрочных стратегий, совместное с государством использование ресурсов становится весьма рискованным мероприятием. Типичной для недемократических систем является ситуация добровольно-принудительного вовлечения крупного бизнеса в реализацию затратных инфраструктурных проектов. Корпорации принимают на себя обязательства по строительству, по сути, в обмен на неиспользование государством силы. В итоге формируются «пустотелые» сетевые структуры, в которых контрагенты государства находятся в заведомо уязвимой позиции.
Институты, претендуя на снижение неопределенности во взаимодействии акторов, реализующие стремление государства к порядку и предсказуемости, могут быть подвержены постепенным трансформациям с целью адаптации к изменяющимся социально-экономическим и политическим условиям. Готовность государства к самооценке через анализ текущей политики в различных областях, открытость новым технологиям и методам управления, новым видам институциональных конфигураций,
1 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / пер. с англ. А.Н. Нестеренко. М.: «Начала», 1997. С. 92.
получению знаний отражает уровень его адаптивной эффективности, касающейся правил, формирующих направления его развития во времени. В условиях неопределенности и непредсказуемости готовность государства экспериментировать, рисковать, двигаться по пути «проб и ошибок» становится важнейшим фактором дальнейшего успешного развития.
Адаптивная эффективность связана со стремлением государства к обучению и приобретению знаний, проявлению различных видов творческой деятельности и расширению «узких мест», препятствующих развитию. Соответственно, она во многом зависит от качества действующей системы образования в стране и информационной инфраструктуры: наличия независимых университетов, научно-исследовательских центров, коммуникативных площадок для общественных и политических дебатов, независимых СМИ и пр. Более того, подобная активность требует больших ресурсных затрат (финансовых, интеллектуальных, информационных), что делает ее недоступной для государств, не обладающих ими в надлежащем количестве и качестве. Возможность достижения адаптивной эффективности зависит от сложившейся институциональной структуры, от наличия/отсутствия в ней стимулов к развитию, постепенным преобразованиям, извлечению уроков из ошибок и неудач, готовности рисковать и задействовать ресурсы для экспериментов.
Итак, государство испытывает два противостоящих стремления: к стабильности и изменчивости, компромиссное соотношение между которыми можно рассматривать в качестве критерия типологизации, позволяющего выделить четыре типа государств, – см. Таблицу 16.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
