Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 23

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 23)

Традиционно фундаментом сотрудничества является контракт, исчерпывающе устанавливающий правила взаимодействия и обеспечивающий предсказуемость поведения сторон. В условиях государственно-частного партнерства подобного рода контракт не может обеспечить основу для взаимодействия, так как содержит не столько правила, сколько общие ценности и не может специфицировать и конкретизировать все аспекты взаимодействия, а также гарантировать четко определенный результат. Иными словами, партнерство основано на разделении государством и бизнесом общих политических приоритетов, целей и задач и поддерживается отношениями взаимного доверия. И наконец, каждый из участников партнерства должен иметь право и возможность вести переговоры и заключать контрактные соглашения, а также принимать на себя часть обязательств. Если участник от частного сектора всего лишь исполняет инструкции и указания государственного ведомства, выраженные посредством контракта или иными способами, то такие отношения не могут быть охарактеризованы как партнерские. Однако сложно представить ситуацию, при которой обе стороны в равной степени обладают свободой действий. По сути, большая свобода должна быть у того участника, который несет большую ответственность за результат перед обществом. И как показывает практика, последнее слово и при формулировании целей, и в выработке способов их реализации, и в определении критериев оценки успешности проекта остается за наделенными властными полномочиями участниками – государственными институтами.

Принимая во внимание тот факт, что партнерские отношения между государством и частным сектором предполагают взаимовыгодное и долгосрочное взаимодействие, с обязательным разделением ответственности и рисков, необходимо обратиться к мотивации подобного типа взаимоотношений. Безусловная привлекательность частного сектора состоит в возможности содействовать государству в процессе производства общественных благ и оказания услуг.

Наиболее очевидное объяснение мотивации развития партнерских отношений между государством и бизнесом – дефицит государственных ресурсов или неспособность их мобилизовать. В распоряжении частного сектора находятся не только финансы, но и интеллектуальный капитал, технологические know-how. Частный сектор имеет преимущества в производительности, так как, ориентируясь на получение прибыли, экономит на эффекте масштаба и стремится к обеспечению конкурентного преимущества и повышение качества работы, без которых может утратить позиции на рынке и обанкротиться. Во многом именно преимущества в производительности являются серьезным основанием для передачи бизнесу части функций и развития партнерских отношений. Государство имеет возможность использовать преимущества частного сектора, ограничиваясь аутсорсингом, но при условии, что оно может четко сформулировать цели и требования перед поставщиком и предоставить ему свободу действий в их реализации. Однако отнюдь не всегда государство может детально и точно описать свои цели, оно никогда не сможет соревноваться в качестве прогнозов развития различных ситуаций с частными компаниями, работающими в различных областях. В таком случае государство сможет достичь цели более эффективно, если предоставит частным компаниям некоторую свободу действий, не только в выборе средств, но и при постановке четких задач. Таким образом, государство переходит от простого делегирования функции к партнерству, проводится граница между «свободой действий при выборе средств» и «свободой действий при постановке задач».

Даже если ресурсы государства и производительность не ниже, чем в частном секторе, привлечение частного сектора для совместных проектов оправдано, когда оно не имеет возможности приобрести информацию, необходимую для выполнения возлагаемых на него функций и обязательств. Например, информация о наиболее эффективных способах снижения уровня загрязнения окружающей среды или современных технологиях обучения персонала и повышения производительности труда не может быть куплена у

той или иной частной организации за деньги, а может быть усвоена в процессе длительного взаимодействия в рамках совместных проектов. И конечно, обращение к содействию частного сектора в реализации общественно значимых проектов способствует повышению уровня его легитимности, формирует и закрепляет практики, основанные на доверии.

Государственно-частное партнерство, ориентируясь на целенаправленные и долгосрочные отношения между акторами, принципиальным образом изменяет формы и методы отношений государства с частными компаниями, вводя их в сферу публичной политики. Иными словами, частная компания, участвуя в реализации проектов совместно с государством, функционирует как политический субъект, реализующий не только частный, но и общественный интерес ¹ . Наиболее заметную роль партнерство приобретает в продвижении социально значимых инициатив как на национальном, так и на глобальном уровнях, что постепенно побуждает бизнес к развитию социальных инвестиций и формированию такого феномена, как корпоративное гражданство, понимаемое «как модель ответственного общественного поведения компании, нацеленного на ее

включение в системное взаимодействие с другими социальными институтами для совместного участия в осуществлении стратегий развития» ². Частные компании в своей деятельности, направленной на извлечение прибыли, стремятся к повышению репутации в глазах общественности. В этом процессе государство играет роль медиатора отношений, использующего в основном косвенные методы воздействия, повышающего тем самым уровень социальной ответственности бизнес структур.

Вместе с тем практика государственно-частного партнерства несет в себе серьезные риски для государства – «агентские потери» , связанные с тем, что частные компании не всегда могут выполнять возложенные на них

¹ Osborne S.P. Public-Private Partnership. Theory and Practice in International Perspective. New York, 2000.

² Перегудов С.П., Семененко И.С. Корпоративное гражданство: концепции, мировая практика и российские реалии. М.: Прогресс-Традиция, 2008, С. 52.

государством функции ожидаемым образом, что объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, в отличие от простой формы контрактного найма, государственно-частное партнерство предполагает использование методов косвенного управления, существенно снижающих монополию государства на определение миссии и распределение средств, а также угрожает возможностью утраты контроля над реализацией проекта.

Во-вторых, в случае некорректной оценки производственных преимуществ частной компании, транзакционных издержек, ошибочного выбора партнерской организации, которая лишь эксплуатирует государство и вытягивает из него ресурсы, расходы на реализацию совместного проекта окажутся существенно выше, чем изначально предполагалось, а результаты искажены. В-третьих, большинство форм государственно-частного партнерства несет как для государства, так и для бизнеса риск утраты репутации в результате некорректного или незаконного поведения партнера. Так, например, имиджу США повредила ситуация, связанная с насильственными действиями по отношению к иракским заключенным в

тюрьме Абу Грейб, находившейся на обслуживание у частных подрядчиков¹.

В-четвертых, в отдельных случаях возврат к прямому государственному регулированию может быть затруднен или невозможен. Чем в большей степени государство становится зависимо от производственных мощностей и иных ресурсов частного сектора, тем в меньшей степени оно самостоятельно в переговорах.

Широкое распространение и популярность государственно-частного партнерства как эффективного механизма, позволяющего повысить управляемость государства в условиях нелинейных и непредсказуемых политических и социально-экономических процессов, формирует представление о современном государстве как теряющем могущество, политическую силу, доминирующие позиции по отношению к

¹ Cushman J.N. Private Company Finds No Evidence Its Interrogator Took Part in Abuse // New York Times. 2004. 13 August.

негосударственным субъектам. Однако следует заметить, что утверждения о снижающейся роли государства в современном обществе преувеличены, так как, несмотря на дефицит ресурсов, позволяющих ему самостоятельно обеспечивать адаптивность системы, только оно располагает властным ресурсом, недоступным другим акторам и только ему оказывается под силу согласовывать конфликтные интересы, используя этот ресурс. Более того, управленческие возможности негосударственных акторов могут быть существенно ограничены в сфере содействия государству в реализации им функций по оказанию услуг.

В этой связи предлагается сопоставить управленческие возможности государства и частного сектора с целью получения ответа на принципиально важные вопросы: при каких условиях роль и значение государственных институтов остаются неизменно доминирующими, при каких они создают негативные эффекты, а при каких уступают в эффективности частному сектору – см. Таблицу 18¹.

Таблица 18

Типы констелляций управленческих возможностей

государственных и негосударственных институтов

¹ Knill C., Lehmkuhl D. Private Actors and the State: Internationalization and Changing Patterns of Governance // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2002. Vol. 15. P. 41–63.

«Вмешивающееся» регулирование представляет собой классическую констелляцию, отраженную в теории общественного блага: ограниченные управленческие возможности частных акторов компенсируются государственной интервенцией. Данная модель не исключает участия негосударственных акторов в процессе оказания услуг, однако вся полнота ответственности возлагается на государство, что позволяет ему самостоятельно, единолично определять содержание общественных благ и институциональных форм их предоставления.

Крупномасштабные административные реформы, проводившиеся во многих демократических государствах, продемонстрировали, что интервенционистская политика и иерархическое управление не обеспечивают ожидаемого гражданами качества оказываемых услуг. В итоге оказание услуг было возложено на рынок, а роль государства сведена к определению правил взаимодействия для частных акторов в таком направлении, чтобы обеспечить реализацию социальных запросов населения. В результате дерегулирования экономики и приватизации части государственных функций изменилась функциональная роль государственной интервенции. Государство больше не оказывает услуги, а разрешает их оказывать негосударственному сектору. Парадоксально, но эти изменения не снизили степень иерархичности государства, как это изначально ожидалось.

«Управляемое саморегулирование» становится результатом высокого управленческого потенциала обоих типов акторов, что исключает государственную интервенцию, предполагает опору на кооперацию между государственными и негосударственными институтами. Взаимодействия между ними могут быть организованы различным образом. Частные акторы принимают участие в разработке и реализации государственных решений, им могут быть переданы отдельные нестратегические функции, совместно с государственными акторами ими разрабатываются рамки и правила совместной работы и пр.

И все же, несмотря на партнерский характер отношений между акторами, ответственность за оказание услуг продолжает нести государство в силу обладания им легитимности, относительной прозрачности и понятности его деятельности для граждан. Государство продолжает играть активную роль благодаря конституционно закрепленным полномочиям по распоряжению властным ресурсом. Только государство может оказывать поддержку частным акторам, стимулировать интеграцию организаций по обеспечению общественного интереса (финансовая помощь, передача функций, отказ от прямого и потенциально менее эффективного вмешательства). Кроме того, в любой момент государство может задействовать традиционные механизмы иерархического регулирования для преодоления возникающих управленческих ошибок и провалов. Данный факт позволил исследователям говорить о том, что государственно-частное партнерство, ровно как и сетевые структуры, действует «в тени иерархии» ¹.

«Частное саморегулирование», в отличие от двух ранее описанных

констелляций, не позволяет государству компенсировать ошибки и провалы частного регулирования с помощью интервенции, так как оказание услуг в полной мере зависит от управленческих возможностей частных акторов, а управленческий вклад государства зависит от активности первых. Иными словами, констелляция не позволяет государству проводить прямую интервенцию в деятельность негосударственных акторов, а также самостоятельно производить общественные блага, но при этом может обеспечить дополнительный косвенный управленческий вклад.

Например, государственные институты могут повысить легитимность частного управления, официально признавая его результаты ² , выступая в роли медиатора или модератора при наличии конфликтов интересов, стимулируя коммуникацию и координацию между различными акторами.

Характеристики

Список файлов диссертации