Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 22

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 22)

Таблица 16 Типы государств по степени выраженности стремления к стабильности и изменениям

Государства, относящиеся к «жесткому» типу, ориентируются на обеспечение максимально возможного уровня стабильности при дефиците гибкости в условиях динамично изменяющихся социально-политических и экономических обстоятельств. Это этатистское, авторитарное государство, доминирующее над всеми остальными негосударственными акторами, в котором на высоком уровне развиты координация и кооперация между участниками политического взаимодействия. Вместе с тем изменения в таком государстве проходят медленно, инкрементально, во многом из-за неразвитости каналов коммуникации с внешним окружением, что сужает пространство для эксперимента с новыми политико-управленческими практиками. Для такого типа государств характерна иерархическая организация государственного управления, не допускающая включения сторонних участников в политический процесс.

Государство «устойчивого» типа объединяет высокую степень упорядоченности системы и высокий уровень гибкости. Этот тип наиболее близок к идеалу, так как создает условия и для стабилизации взаимодействий, и для проведения долгосрочных трансформаций, и для неожиданных изменений. Иными словами, институциональная жесткость в данном случае не препятствует необходимому процессу изменений. А политико-

административное пространство открыто для новых практик, форм организации государственного управления.

Для государства «неустойчивого» типа характерна низкая степень институциализации при одновременной готовности к проведению изменений. Данный тип государств испытывает сложности с аккумулированием финансового капитала, информации, знаний в силу чрезмерно высокого уровня транзакционных издержек, что не позволяет ему адаптироваться к новым условиям, порождает «шоковый эффект» и препятствует коллективному действию. Типичным примером могут служить развивающиеся страны, в которых плохо работают или не работают вовсе политические институты, не защищены права собственности, господствует сырьевая экономика и процветает коррупция, компенсирующая отсутствие институтов.

Государства «гибкого» типа характеризуются наличием условий, обеспечивающих высокую степень готовности к изменениям, новаторству в политико-административной деятельности (наличие системы мониторинга изменений, необходимых ресурсов, обратной связи, ориентации на обучение). Однако при этом они испытывают затруднения с трансформацией результатов изменений в объекты порядка и стабильности. Изменения, привносящие новые практики и технологии властвования и управления не имеют институциональной основы, являются стремительными, обратимыми, но в то же время крайне важными для долгосрочного развития. Показательными примерами такого типа государств служат Великобритания и Нидерландов, внедрившие практику оказания социальных услуг населению посредством организации сплоченных, сложных сетей, включающих в свой состав государственные ведомства, добровольческие и бизнес-организации. В результате такая политика породила парадокс: изменения осуществляются на основе горизонтальных взаимодействий независимых множественных акторов, стремящихся максимизировать узкогрупповую выгоду посредством взаимной координации.

Выделение различных типов государств, исходя их сложившегося соотношения между стабильностью и изменчивостью, не дает однозначного ответа на вопрос об их адаптивном потенциале, так как выраженная ориентация на изменения, готовность воспринимать и инкорпорировать новые практики является необходимым, но недостаточным условием для их проявления. Следует принимать во внимание ограниченную определенными параметрами область, в рамках которой каждый из выделенных типов государства достигает максимального уровня адаптивности.

Область адаптивности задается двумя параметрами: скоростью изменений и предсказуемостью наступления последствий изменений. По скорости изменения подразделяются на длительные (демографические изменения, загрязнение окружающей среды) и стремительные (экономические кризисы, природные бедствия). Предсказать последствия изменений можно с высокой степенью вероятности (конституционные реформы в стабильных демократиях) либо низкой (социально-политический эффект климатических изменений).

Государства «устойчивого» типа демонстрируют, что одинаково успешно может справляться со всеми видами изменений, независимо от скорости их наступления и степени предсказуемости последствий: как с длительными и предсказуемыми, так и со стремительными и непредсказуемыми. В противоположность, «неустойчивый» тип в силу отсутствия возможностей для создания институциональной основы для проведения изменений может адаптироваться при условии, если изменения сведены к минимуму или максимально длительны и предсказуемы.

«Жесткий» тип государства предполагает наличие контроля государственных акторов за процессами принятия и реализации решений, что порождает предсказуемые проблемы, связанные с закрытостью, непрозрачностью, информационным дефицитом, недостоверностью и неточностью информации, отсутствием мотивации к изменениям, ограниченным числом альтернатив при принятии решений, низкой

осведомленностью акторов. Соответственно, область адаптивности будет охватывать длительные и предсказуемые изменения, так как жесткость институтов препятствует реорганизации норм и правил взаимодействия.

Область адаптивности «гибкого» типа государства, опирающегося на сетевые технологии управления, основанные на неформальной кооперации заинтересованных субъектов, которые в комбинации с высоким уровнем диверсификации акторов и возможностей для постоянных взаимодействий, ограничена стремительными и непредсказуемыми имениями. Сети считаются проводниками изменений благодаря тому, что обеспечивают гибкую, многоакторную, многоуровневую, многоотраслевую координацию, аккумулирование ресурсов без опоры на централизованное руководство для преодоления неизвестности и непредсказуемости социально-политической и экономической сфер, а также институциональное разнообразие и множество альтернатив решения проблем.

Вместе с тем возможности сетей даже в стремительно изменяющихся и непредсказуемых условиях ограничены пространственной локализацией ее участников. Причина состоит в том, что сети опираются на социальную координацию, а не на государственные или политические институты и иерархическую власть. Соответственно, их эффективность зависит от постоянных, интенсивных контактов между участниками, а также их возможности обеспечения разделяемого всеми участниками понимания проблемы, достигаемого географической близостью и ограничением числа акторов. Более того, адаптивные возможности сетей резко сокращаются в условиях масштабных изменений, предполагающих пересечение различных сфер, так как достичь за ограниченный период времени взаимопонимания между большим числом акторов невозможно при отсутствии предыдущего опыта взаимодействия. Отдельно следует отметить, что действенность социальных санкций в отношении включенных в сети акторов существенно ограничена, по сравнению с возможностями принудительных мер, на которые опираются государственные институты.

Практика демонстрирует, что в подавляющем большинстве случаев государство объективно запаздывает в реагировании на политические и социально-экономические вызовы, реализуя в основном жесткие малоэффективные стратегии управления изменениями. В свою очередь негосударственные акторы (коммерческие, добровольческие организации) являются новаторами, предлагая высокоадаптивные, но рискованные стратегии в решении возникающих проблем. Принимая во внимание данный факт, государство все чаще и масштабнее обращается к частному сектору для компенсации сокращающихся управленческих способностей по реализации своих функций, особенно в сфере оказания услуг – государственно-частное партнерство. Комбинация управленческих систем позволяет повысить адаптивную эффективность государства, защитив жизненно необходимые ресурсы государства и обеспечив ожидаемый гражданами уровень производства общественных благ, а также создает прочную основу для сетевой архитектуры государственного управления.

Под государственно-частным партнерством традиционно понимается относительно длительное взаимодействие между государственными и негосударственными акторами, в рамках которого они совместно реализуют приоритетные государственные задачи, разделяя между собой функции, риски, затраты и ресурсы. В данном случае целесообразно провести различие между формами партнерства, возникающими между государством и бизнесом, зависящими от двух принципиально важных параметров: (1) какая из сторон берет на себя выполнение функции; (2) какая из сторон несет ответственность за качество ее выполнения – см. Таблицу 17.

Таблица 17

Формы сотрудничества государства и бизнеса

Таблица 17 демонстрирует, что вынесение государственных функций на аутсорсинг предполагает передачу выполнения отдельных нестратегических функций и управленческих полномочий негосударственным акторам, однако вся полнота ответственности за качество реализации функции остается за государством. В случае добровольной помощи со стороны организаций частного сектора, все полномочия, связанные с принятием основных решений и их реализацией, признаются за организацией-донором. Однако данные формы взаимодействия дают позитивный эффект лишь в краткосрочной перспективе. В долгосрочной перспективе выделяется тип взаимоотношений, описываемый через категорию «партнерство» . Партнерство между государственными и негосударственными акторами ориентировано на повышение эффективности государственной деятельности и обеспечение гибкости процесса достижения поставленных целей и задач. Однако партнерство сопряжено с усилением размытости сфер ответственности каждой из сторон и сложностью координации усилий на операционном уровне.

Успех государственно-частного партнерства непосредственно зависит от следования обеих сторон ключевым принципам ¹ . Прежде всего, партнерство предполагает включение двух или более заинтересованных сторон, одна из которых обязательно представляет интересы государства в лице конкретного государственного института. Далее, партнерство должно быть продолжительным и стабильным, а также представлять собой равное взаимодействие сторон. Так, например, если государственное ведомство использует в качестве поставщика услуг на протяжении длительного времени одну и ту же частную компанию, складывающиеся между ними отношения являются не партнерскими, а формализованными с помощью контрактного соглашения, в соответствии с которым поставщик находится в неравном положении с заказчиком.

Партнерские отношения могут выстраиваться на основе различных видов сотрудничества: от формальных договоров до неформальных джентльменских отношений и «молчаливого понимания». Вместе с тем неформальные соглашения при всей их значимости весьма сложно идентифицировать, поэтому при анализе партнерского взаимодействия, элементы формального их закрепления имеют принципиальное значение. При этом каждая сторона должна внести свой ресурсный вклад в реализацию совместного проекта (финансы, собственность, репутацию, власть).

Кроме того, партнерство предполагает разделение ответственности и рисков за результаты и последствия реализуемых проектов. В данном случае взаимная ответственность государства и бизнеса отличается и от отношений, в которых государство удерживает контроль над принятием решений после проведения консультаций с представителями бизнеса, и от контрактных отношений, воспроизводящих командную модель. Партнерские отношения должны быть основаны на совместном интересе участвующих сторон и совместной ответственности.

¹ Grimsey D., Lewis M.K. Public-Private Partnership. The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. UK, 2004.

Характеристики

Список файлов диссертации