Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 24

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 24)

¹ Weiss L. The Myth of the Powerless State: Governing the Economy in a Global Era. Cambridge, U.K.: Polity Process, 1998.

² Ronit K., Schneider V. Global Governance through Private Organizations // Governance. 1999. P. 243-266.

Анализ современной политической практики продемонстрировал, что в отдельных случаях ассоциации могут отодвинуть на второй план государство и его институты, что свидетельствует о наличии картельных тенденций, препятствующих конкуренции.

«Препятствующее регулирование» принципиальным образом отличается от трех предыдущих моделей, где высокий уровень государственных и частных управленческих способностей создает в большей или меньшей степени предпочтительные условия для производства общественных благ. Ситуация изменяется, когда управленческие возможности обоих типов акторов низкие. Государство оказывается неспособным компенсировать низкий управленческий потенциал негосударственных структур при оказании ими услуг. Оно также не может содействовать производству общественных благ с помощью интервенционалистской политики и не в состоянии создавать необходимые условия для эффективного функционирования негосударственных акторов. Однако это не означает, что данная констелляция предполагает отсутствие управленческого воздействия государства. Государство продолжает опираться на свои возможности властвования через аппарат принуждения, препятствуя тем самым частной активности (может нарушить, затруднить их деятельность, создать негативные внешние эффекты).

Получившее в 1980-х гг. распространение в демократических политических системах понимание государственного управления как управления в форме «governance» призвано продемонстрировать все возрастающее усложнение взаимоотношений между государственными и негосударственными акторами, способными благодаря объединению ресурсов и усилий в решении актуальных и наиболее острых социально- экономических и политических проблем обеспечить адаптивную эффективность государства в условиях нестабильности и непредсказуемости среды. Возможности для реализации такой формы управления открывают два

типа констелляций: (1) «частное саморегулирование» и (2) «управляемое саморегулирование», предопределяющие различные ее трактовки.

При условии действия констелляции, реализующей модель частного саморегулирования, управление в форме «governance» есть реакция на снижение роли государства в пользу комбинаций акторов из негосударственных секторов (бизнес, НКО), находящих взаимовыгодные способы управления коллективным интересом. Свое смысловое выражение данный подход получил в широко используемом словосочетании

«управление без государства» («governance without government»), применимом для описания:

1. деятельности самоорганизующихся сообществ, коммун, образующихся без помощи государства, эффективно управляющихся общими ресурсами, предотвращая их истощение, ориентированных на поиск консенсуса при принятии решений, межличностное доверие и неформальный социальный контроль¹;

2. взаимодействия национальных государств на уровне международных

организаций, представляющих собой форму управления, исключающую иерархию и принуждение, открывая возможности для добровольного сотрудничества стран, формируя и поддерживая механизмы для совместного решения актуальных задач и преодоления общих проблем, создавая условия для стабильного и поступательного мирового развития².

При условии действия второй констелляции, управление в форме

«governance» есть «управление с государством» («governance with

¹ Ostrom E. Governing in Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990; Rhodes R.A.W. The New Governance: Governing Without Government // Political Studies. 1996. Vol. 44; Petеrs G., Pierre J. Governance, Accountability and Democratic Legitimacy. In: A. Benz, Papadopoulos Y. (eds.). Governance and Democracy: Comparing National, European and International Experience. London: Routledge, 2006.

² Rosenau J.N. Change, Complexity and Governance in Globalizing Space. In: J. Pierre (eds.). Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy. Oxford: Oxford University Press, 2000; Holden B. Global Democracy: Key Debates. London; New York: Routledge. 2000.

government») - взаимозависимость между государственными и негосударственными акторами, но при сохранении активной роли государства и возложении на него ответственности за принимаемые и реализуемые решения¹. Вместе с тем вертикально организованная система ответственности в государстве должна соотноситься с необходимостью усиливать свои управленческие возможности горизонтальными контактами. При таком подходе процессы по определению проблемы, обязанности по разработке и реализации отдельных решений не происходят в рамках одного ведомства, а формируются коалиции, альянсы, союзы, сети, расширяющие границы взаимодействия между отдельными ведомствами, между государством и обществом.

Представляется, что подобное понимание управления в форме

«governance» наиболее точно и реалистично отражает сущность взаимоотношений между государством и обществом, потому что высокая управленческая эффективность негосударственных акторов в решении коллективных проблем не отменяет монополии государства на использование принудительных мер, не лишает и не сокращает его властных полномочий, даже при условии сокращения масштаба государственного сектора за счет приватизации нестратегических функций. Скорее, происходит процесс его адаптации к изменяющимся условиям среды, выбор наиболее оптимальной и стратегически оправданной логики взаимодействия со своими контрагентами, предполагающей инкорпорирование их в политическое пространство с целью преодоления кризисных, угрожающих стабильности государства ситуаций, однако насколько долго государство будет придерживаться данной стратегии, с достоверностью определить нельзя.

¹ Klijn E.-H., Koppenjan J.F.M. Network Management and Decision Making in Networks: A Multi-Actor Approach to Governance. Paper presented to the Third International Research Symposium on Public Management (IRSPM III), Aston University Business School, Birmingham: UK, 1999, 25-6 March.

С одной стороны, социально-политическая и экономическая стабильность создают благоприятную основу для развития доверительных, партнерских отношений между государством, частным сектором и некоммерческими организациями. С другой стороны, благоприятная среда не стимулирует государство к поиску новых форм взаимодействия, новых моделей и практик властвования и управления. Таким стимулом оказываются кризисы, нестабильность и непредсказуемость среды, слабая структурированность и комплексность проблемных областей. Соответственно, если раньше кризисы заставляли государство усиливать свои властные позиции, идти на частичное ограничение прав и свобод граждан в целях мобилизации ресурсов, выстраивать жесткие иерархии, то на современном этапе иерархии в кризисных условиях разрушаются, демонстрируя свою нежизнеспособность. Для государства расширение политико-административного пространства, признание эффективности внеиерархических взаимосвязей и готовность на них опираться – серьезный вызов, предполагающий не упрощение, а усложнение политического и государственного управления, что является еще одним весомым аргументом в защиту государства как центрального политического института, отнюдь не теряющего своих властных позиций. Целенаправленное формирование сетевых альянсов с бизнесом и впоследствии с добровольческими организациями требует от государства более тонкой управленческой настройки, исключающей принуждение, а также готовность брать на себя ответственность за ошибки партнеров или их оппортунистское поведение, что не под силу слабым государственным институтам.

Отлаженность, четкость и предсказуемость бюрократических процедур порождает безынициативность и пассивность, а определенная степень свободы действий на различных уровнях иерархии позволяет находить неожиданные, инновационные решения, так востребованные в эпоху непредсказуемости и нестабильности. Однако нельзя игнорировать и тот факт, что бесконтрольный либерализм в отношениях государства, бизнеса и

добровольческих организаций так же опасен, как и высокая степень их централизации. Сети способны эффективно решать комплексные задачи, аккумулировать ресурсы в стремительно меняющихся условиях, опираясь на развитые горизонтальные контакты между участниками, но их деятельность повышает транзакционные издержки, когда речь идет об элементарной координации совместной деятельности ее участников.

Некоторые ограничения самоорганизации сети необходимы хотя бы потому, что она существует не ради генерирования идей, которые потом будут восприняты и реализованы иной организационной структурой, а каждый из ее участников нацелен на получение конкретных результатов, что объективно невозможно без элементов централизации. В этой ситуации государственные институты наиболее эффективно исполняют роль модератора благодаря своей легитимности и авторитету в глазах участников взаимодействия они стабилизируют внутреннюю структуру альянса, снижают вероятность ошибок и радикализма при принятии решений, оказывающих влияние на положение различных групп населения.

Таким образом, достижение адаптивной эффективности – это не только нахождение компромисса между стабильностью и изменчивостью политической системы, но и компромисса между иерархией и децентрализацией, без которого невозможна трансформация получаемых результатов в объекты стабильности. Однако государство, будучи весьма консервативным институтом, не готовым идти на риск и проводить резкие преобразования своей организационной архитектуры, двигалось в этом направлении длительный период.

В то же время достижение адаптивной эффективности обусловлено не только пониманием необходимости адекватно реагировать на новые средовые вызовы, но и связано с институциональной спецификой каждого государства, располагаемыми ресурсами, без которых невозможно выстраивание сетевой архитектуры государственного управления. К таким ресурсам относятся, безусловно, технологические возможности государства

(обеспеченность государственных институтов современными средствами связи и обмена информацией), профессиональная подготовка государственных управленцев (наличие компетенций, обеспечивающих гибкость в принятии решений, открытость новым методам управления, организации и координации взаимодействия).

Обозначенные вызовы становятся причинами активного распространения сетевых структур в сфере государственного управления, принципиальное отличие которых от внутриэлитарных и межличностных коалиций состоит в их направленности вовне с целью адаптации государства к новым взаимозависимостям с обществом.

§2. Эволюция моделей государственного управления как ответ на вызовы современности

Формирование бюрократической модели государственного управления связано с именами В. Вильсона и М. Вебера. М. Вебер сформулировал ставшую классической теорию бюрократического управления, основанную на идее самостоятельной профессиональной государственной службы, должности в которой замещаются на основе заслуг, а чиновники политически нейтральны, не ангажированы никакой политической силой, их карьера не связана с изменением состава правительства и политическими предпочтениями руководителя. По сути бюрократическая модель государственного управления практически дословно соответствует концепции М. Вебера, сформулировавшего принципы функционирования бюрократической системы, исходя из идей рациональности и законности власти. Ключевое отличие модели М. Вебера от предшествующих моделей – замена администрирования, основанного на личных контактах и связях обезличенной системой, основанной на правилах и регламентациях. Эффективное администрирование должно опираться не на личную или

политическую лояльность, а на лояльность к самой системе, что исключит несправедливость и случайность в осуществлении управления.

В теории М. Вебера ключевое звено – государственный чиновник и его особый статус. Занятие должности в бюрократической иерархии осуществляется не путем выборов или патронажа, а основано на системе заслуг. Государственный служащий нанимается пожизненно, получая правовые гарантии от увольнения, регулярные денежные компенсации, стабильную заработную плату, не зависящую от объема и качества проделанной работы, а зависящую от его положения в иерархии. Решающее преимущество модели М. Вебера – ее техническое превосходство над любой другой формой организации, что сделало ее востребованной как в государственном секторе, так и в коммерческих организациях.

В. Вильсон видел несовершенства системы управления государством в смешении политических и административных вопросов. Так, в 1886 г. он писал: «Администрация лежит вне сферы политики. Административные вопросы это не вопросы политики… Широкие планы правительства не являются административными по своей природе, а детальная реализация этих планов является административной задачей» ¹ . В случае если чиновники действуют публично, благодаря, например, их роли в партии, то с высокой долей вероятности это приведет к произволу в принятии решений. Соответственно, отделение административной сферы от политической может помочь преодолеть многие изъяны системы государственного управления.

В основу бюрократической модели управления была заложена политико-административная дихотомия, суть которой можно сформулировать следующим образом: политики должны править, чиновники должны выполнять их волю. Политические посты замещают на основе политической конкуренции, бюрократический аппарат формируется на основе профессиональной конкуренции. Разделение политических и

¹ Wilson W. The Study of Administration // American Political Science Quarterly. 1941. Vol. 56.

бюрократических сфер институционально закреплено посредством законодательного или конституционного запрета на совмещение должностей или взаимообмена. Доступ в сферу политики ограничен и осуществляется на основе частных выборов, пребывание в административной должности должно быть неограниченно по сроку при условии качественного выполнения своих обязанностей.

Как это ни парадоксально, несмотря на многочисленную критику, но именно политико-административная дихотомия легла в основу движения по реформированию системы государственного управления в середине 1980-х гг. в англо-саксонских странах. Вместе с тем следует признать, что такое жесткое разведение политической и административной сфер не более, чем теоретическая конструкция, так как в реальной практике политики и чиновники эффективно взаимодействуют друг с другом, отнюдь не редкими являются ситуации, когда политики выполняют административные обязанности, а чиновники несут политическую ответственность.

Характеристики

Список файлов диссертации