Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 33

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 33)

Менеджеральная модель подотчетности предполагает сохранение политической подотчетности при усилении ответственности государственных ведомств за результат, ожидаемый как обществом в целом, так и каждым гражданином в отдельности как потребителем государственных услуг. Она ставит во главу угла не предотвращение ошибок, а реализацию целей конкретных государственных программ с наименьшими издержками и максимально возможным позитивным результатом. Движение к менеджеральной модели подотчетности предполагает вовлечение государственных служащих в процесс разработки и реализации государственной политики, мониторинга качества достижения поставленных целей и принятие на себя ответственности за свою деятельность.

Принятие государством менеджеральной модели подотчетности отнюдь не означает отказ от политической или традиционной бюрократической моделей. Она, безусловно, вносит позитивный вклад в повышение качества государственного управления, однако для граждан как участников политического процесса, государство продолжает оставаться институтом, принимающим на себя всю полноту ответственности за качество

¹ Behn R. Rethinking Democratic Accountability. Washington DC: Brookings Institution Press, 2001. P.64.

² Fulton Lord The Report of the Committee on the Civil Service. London: HMSO, 1968.

оказания услуг, даже если они предоставляется не конкретным государственным институтом, а привлеченной по контракту организацией.

Показательным в этом плане является пример Нидерландов, где была разработана успешная модель управления муниципальным образованием на основе идей нового государственного управления, решившая проблему бюджетного дефицита и обеспечившая высокий уровень удовлетворенности граждан качеством оказываемых услуг, что принесло небольшому городу Тилбургу общеевропейскую известность, а программа проведенных преобразований стала образцом для других стран («модель Тилбурга»). В 1993 г. Тилбург был близок к получению престижной европейской премии

«Bertelsmann Prize» за достижения в сфере организации муниципального управления, однако, несмотря на сложившуюся репутацию и известность, ему было отказано по причине ограниченной роли граждан в управлении муниципалитетом. «Модель Тилбурга» была признана как эффективная, с точки зрения организации управления и обслуживания населения, но одновременно оторванной от своего социального окружения. Политика делалась для граждан, но без их непосредственного участия и демократического контроля. Эту проблему зафиксировали сами граждане на выборах, отдав предпочтение не безупречному качеству услуг, а возможности принимать участие в процессе принятия решений, влияющих на их жизнь. Оказалось, что внедрение рыночных и корпоративных механизмов в сферу государственного управления помогло решить проблему бюджетного дефицита, оптимизации функций, взаимодействия политического и административного уровней, но оставляло за скобками коммуникацию с социальным окружением, реализуя менеджеральную, но не политическую модель подотчетности.

Граждане Новой Зеландии свое недовольство радикальными реформами по переустройству государственного сектора на основе рыночных принципов выразили более радикально, воспользовавшись правом, предусмотренным Актом «Об инициировании референдума гражданами», в

соответствии с которым 10% зарегистрированных избирателей страны могут настоять на проведении референдума по любому интересующему их вопросу. На референдуме 1993 г. граждане высказали желание заменить мажоритарную систему формирования парламента пропорциональной, тем самым выразив свое негативное отношение к проводившимся за их спиной преобразованиям. Изменение правил формирования Палаты представителей предполагало отмену двухпартийного представительства и невозможность формирования однопартийного правительства, имеющего возможность, опираясь на дисциплинированное большинство в парламенте беспрепятственно проводить радикальные реформы.

Приведенные примеры иллюстрируют точное замечание М. Миноуг о том, что «современное государственное управление касается не только вопросов эффективности, но и включает идеи демократического участия, подотчетности и полномочий. Именно поэтому постоянно существует противоречие между двумя целями: сделать правительство эффективным и обеспечить подотчетность его подотчетность. Соответственно существует противоречие между восприятием людей как потребителей в контексте государственно - рыночных отношений и восприятием людей как граждан в контексте взаимоотношений между государством и обществом» ¹.

В отличие от государственного сектора, в частном секторе все

участники имеют четкие стимулы, обеспечивающие личную и организационную эффективность, без которых невозможно обеспечить стабильное положение компании на рынке и привести ее к коммерческому успеху. Работники частной компании подотчетны руководству и получают заработную плату в обмен на затраченные усилия и время; руководители подотчетны собственнику и получают заработную плату за выполнение

¹ Minogue M. Changing the state: Concepts and Practice in the Reform of the Public Sector. In: Minogue M., Polidano Ch., Hulme D. (eds). Beyond the New Public Management: Changing Ideas and Practices in Governance. Cheltenham: Edward Elgar, 1998. P. 17.

управленческих функций; собственники подотчетны клиентам компании и получают прибыль в обмен на организацию и контроль всего процесса¹.

Частная компания осуществляет деятельность в агрессивной внешней среде, заставляющей их придерживаться высоких показателей подотчетности: постоянная угроза слияний, поглощений и банкротства, острая конкуренция за клиентов, активность рейтинговых агентств. Рейтинговые агентства постоянно проводят мониторинг заимствований компаний, регулярно публикуя результаты, которые непосредственно влияют на отношение к компании ее контрагентов и потенциальных партнеров. Подобная практика действует и в отношении национальных государств, что заставило Европейский союз в лице еврокомиссара М. Барнье в 2011 г. инициировать законопроект, запрещающий агентствам публиковать рейтинги государств, поскольку данная информация может пошатнуть финансовую стабильность рынков и привести к иным неблагоприятным последствиям. Запрет публикации рейтингов поможет избежать ситуаций, при которых оценка платежеспособности той или иной страны появляется в самый неподходящий момент, провоцируя негативные последствия для финансовой стабильности конкретного государства и мировой экономики в целом.

Под давлением факторов внутренней и внешней среды коммерческие компании могут оперативно и эффективно реагировать на множественные запросы и вызовы. Однако в вопросах подотчетности частных компаний и в науке, и в практике сложились две противоборствующие модели: «модель управления в интересах акционеров», или моноцентрическая (shareholder model) и «модель управления в интересах заинтересованных лиц», или полицентрическая (stakeholder model).

Идеологом моноцентрического подхода стал М. Фридман, рассматривая компанию как частную собственность акционеров, которая должна служить исключительно их интересам, игнорируя интересы более

¹ Donahue J. The Privatization Decision: Public Ends, Private Means. New York: Basic Books, 1989. P. 43.

широкой общественности. Главный мотив в деятельности управленца — извлечение максимальной прибыли, увеличение доходности компании ¹ . Социальная ответственность бизнеса в этой модели остается за скобками, так как реализация социальных программ не отвечает основному интересу акционеров. Недостаточно прибыльные подразделения, а порой и целые заводы легко закрываются или подвергаются коренной реструктуризации, что сопровождается массовыми увольнениями сотрудников. По сути, компании ставят задачу адаптации бизнеса к быстро меняющимся условиям рынка во главу угла и стремятся возложить реализацию этой задачи на своих сотрудников, при этом, продолжая получать высокие прибыли, не вкладывая средства в долгосрочные стратегии.

Сторонники плюралистического подхода полагают, что любая коммерческая компания является частью более широкого сообщества, поэтому она должно соотносить свои действия с интересами общественности ² . Иными словами, управление компанией должно осуществляться, принимая во внимание интересы как акционеров, так и всех заинтересованных лиц, к которым относятся поставщики, сотрудники компании, потребители, местное сообщество, государство. Руководители компаний должны понимать, что их бизнес существует не в вакууме, а в системе социальных организаций, опирается на общественную инфраструктуру и пользуется общественными благами (дороги, чистый воздух и пр.). Соответственно они должны принимать осмотрительные, этические решения, брать на себя обязательства содействовать

нивелированию негативных и производству позитивных внешних эффектов во благо заинтересованных лиц³.

¹ Friedman M. A Friedman Doctrine – The Social Responsibility of Business is to Increase Profits // New York Times. 1970. September 13; Smith D. The Shareholder Primacy Norm // Journal of Corporation Law. 1998. Vol. 23. P. 277.

² Dunfee T. Corporate Governance in a Market with a Morality // Law and Contemporary Problems. 1999. Vol. 62. P. 29.

³ Tullock G. Provision of Public Goods through Privatization // KYKLOS. 1996. Vol. 49. P. 221- 225.

По сравнению с государственным сектором, в частном секторе проблема обеспечения подотчетности более очевидна, что позволило говорить о возможности использовать рыночные и корпоративные механизмы в государственном управлении и способствовало формированию рассмотренной ранее модели менеджеральной подотчетности как альтернативы бюрократической модели.

Модели подотчетности в добровольческом секторе крайне редко являются предметом исследования в научной литературе. В основном авторы сходятся во мнении о том, что миссия, цели и задачи определяются советами директоров, исполнительными директорами НКО, которые в свою очередь зависят в своих решениях и подотчетны спонсирующим их организациям, а также клиентам-пользователям предоставляемых услуг¹.

Объединение в сети взаимозависимых государственных и

негосударственных акторов неизбежно ставит вопрос о том, каким образом обеспечить достижение общественных целей участниками, которые представляют различные социальные секторы, имеют свою мотивацию и специфические стратегии взаимодействия с окружением, а главное — по- разному понимают общественное благо.

Рассуждения о режимах подотчетности различных типов участников сетей приводят нас к выводу о возможности обеспечения подотчетности сети как институционального образования только при условии достижения консенсуса между участниками по поводу взаимных уступок — частичного принятия моделей подотчетности друг друга, что создаст условия для бесконфликтного продвижения к достижению групповых целей каждого из них. Иными словами, легитимность сети обеспечивается соблюдением режима подотчетности составляющими ее участниками, которые в целях успешного взаимодействия готовы воспринимать нетипичные для себя модели поведения, обеспечивающие требуемый уровень подотчетности в

¹ Stone M.M., Ostrower F. Acting in the Public Interest? Another Look at Research on Nonprofit Governance // Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. 2007. Vol. 36. P. 416-438.

отношении своих контрагентов. Гибридный режим подотчетности сети можно описать с помощью трехсторонней модели, представленной на Рисунке 8.

Политическая

Рыночная

Бюрократическая

Рисунок 8. Трехсторонняя модель подотчетности политической сети Преобладание в сети того или иного режима подотчетности

определяется положением участников в сети. Участник, занимающий в сети

центральное положение, обладающий дефицитными ресурсами, без которых достижение общей цели будет сильно затруднено, может навязывать другим участникам, получающим в распоряжение эти ресурсы, определенные модели поведения, обеспечивающие требуемые для этого участника режим подотчетности. Пояснить этот тезис поможет анализ схемы – см. Рисунок 10.

Государство воспринимает стратегии деятельности коммерческих организаций

Комические организации воспринимают стратегии деятельности государственных институтов

Государство

Государство воспринимает стратегии деятельности НКО

НКО воспринимают стратегии деятельности государственных институтов

Коммерческий сектор

Гражданский сектор

Коммерческие организации воспринимают стратегии деятельности НКО

НКО воспринимает стратегии деятельности коммерческих организаций

Рисунок 9. Пересечение секторов в политической сети¹

Исследователи отмечают рост проникающего влияния государства в добровольческий сектор посредством распределения грантов и заключения контрактов на оказание социальных услуг, обращая пристальное внимание на то, каким образом государственные субсидии изменяют масштабы этого сектора и увеличивают запросы на усиление роли и значения бюрократических процедур в НКО ² . Уровень государственной поддержки НКО варьирует от страны к стране, наиболее высоких показателей достигает, как правило, в развитых демократических странах.

Характеристики

Список файлов диссертации