Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 31
Текст из файла (страница 31)
Теории демократии, ориентированной на результат, оценивают качество демократического правления не по степени институционализации абстрактных норм, ценностей и принципов, а по конкретным результатам и последствиям принятых решений. А. Фанг и Э. Райт предложили модель управления, основанного на участии, руководящий принцип которой состоит в том, что «демократические институты должны оцениваться по их возможности решать проблемы более эффективно, чем альтернативные институциональные образования» 1 . Иными словами, демократические институты носят ситуативный характер, создаваться для решения конкретных практических проблем, что требует отказа от идеи об их постоянстве как институциональных образований. Кроме того, они гарантируют низовое участие всех заинтересованных лиц в политическом процессе и использование совещательных процедур, что обеспечивает взаимное уважение между участниками и повышает качество обсуждения проблемы, нивелирует конфликты и противоречия, препятствующие принятию эффективных решений. А. Янг также полагает, что процесс принятия решений можно считать демократическим, если «все затронутые проблемой и ее решением лица включены в обсуждение, основанное на равенстве, отсутствии доминирования, и если они взаимодействуют рационально и формируют общность, в которой люди ответственны друг за друга» 2.
На практике эти идеи получили распространение, например, в
Нидерландах, где по итогам оценки результатов административных реформ в 1995 г. была принята программа, нацеленная на адаптацию интерактивного процесса принятия решений — коммуникацию с гражданами и заинтересованными группами по конкретным политическим проблемам.
1 Fung A., Whrigt E. Deeping Democracy, London: Verso, 2003. P. 25.
2 Young I. Inclusion and Democracy. Oxford: Oxford University Press, 2000, P. 29.
Принципиальным нововведением стала концепция «районного управления» (neighborhood-oriented governance). Средний город Нидерландов насчитывает 100 тысяч жителей, при такой численности было принято решение создавать на территории одного района (четверная часть города) самостоятельные управленческие институты, привлекающие граждан-жителей этого района к
«со-производству политики». Подобная практика органично вписалась в общественную структуру страны и в полной мере стала отвечать традициям консенсуса, исторически в ней принятым.
Сторонники теорий коммунитарной демократии соглашаются с тем, что демократическое сообщество не сводится к его юридическому закреплению, а предполагает также разделяемое чувство общности и идентичности. Однако авторы этих теорий настаивают, что в современных условиях формирование общей для всех граждан государства демократический идентичности невозможно, так как в результате процессов глобализации и децентрализации значительные полномочия перешли на местный уровень управления и к институтам гражданского общества. Следовательно, государство больше не может играть роль интегрирующего актора в процессе принятия решения и быть центром формирования общей национальной идентичности. Современные государства представляют собой лоскутное одеяло локальных идентичностей, центром формирования которых является территориальное сообщество (коммуна). Достижение единого понимания общего блага для коммуны, преодоление разногласий становится возможным благодаря переговорам и поиску консенсуса1.
Политические сети в таком контексте выполняют функцию
своеобразных мостов, соединяющих автономных, но взаимозависимых участников из различных общественных секторов, территориальных общностей, проблемных сфер, становятся политической ареной для их взаимодействия, на которой формируются, трансформируются общие
1 March J., Olsen J. Democratic Governance. New York: The Free Press, 1995; Sandel M. Democracy’s Discontent: America in a Search of Public Philosophy. Cambridge: Harvard University Press, 1996.
правила, направляющие коллективное действие для решения совместных проблем.
В практике государственного управления такой подход получил широкое распространение в Швейцарии, где кантоны – территориальные единицы – сохранившие свою политическую самостоятельность, несут ответственность за реализацию государственной политики без участия федеральной власти. В последние годы социально-экономические задачи принципиальным образом усложнились и требуют не только больше ресурсов, но и большей гибкости, готовности воспринимать инновационные технологии. Однако в силу того, что больше половины кантонов небольшие по размерам, а соответственно, не обладают достаточными ресурсами для реализации увеличивающегося количества государственных задач, на региональном уровне усиливаются тенденции кооперативного федерализма, когда кантоны объединяют усилия и ресурсы в целях совместного решения этих задач. Такой подход вносит в политическую систему элементы адаптивности, гибкости, оперативности, нейтрализует конфликты и сближает политические позиции кантонов.
В частности, широкое распространение в Швейцарии получили горизонтальные механизмы самоорганизации кантонов для принятия коллективных решений без участия федерального уровня – межкантональные конференции и межкантональные соглашения – конкордаты. межкантональная конференция – консультативный орган, включающий представителей политико-административной элиты кантонов, создаваемый для обсуждения и координации совместных действий в различных областях. На сегодняшний день влиятельными являются Конференция министров кантонов и Конференция правительств кантонов. Конкордаты представляют собой соглашения между кантонами по административным, законодательным и судебным вопросам. Они действуют только на территории подписавших их кантонов как основные нормы регулирования, адаптированные к местной специфике. Это единственный действенный
механизм горизонтального взаимодействия между кантонами. Так, с 1980 г. насчитывается 311 конкордатов, из них 280 региональных и 31 национальный. Национальные конкордаты предполагают участие в них практически всех кантонов, что позволяет им совместно заниматься нормотворчеством в отдельных сферах, избегая интервенций федеральной власти. Конкордаты ратифицируются федеральной властью, так как она обязана отслеживать, чтобы они не противоречили ценностям федерации и не ущемляли интересы других регионов.
В научном дискурсе современные концепции демократии, полемизируя с классическими теориями, стремятся не столько на теоретическом, сколько на идеологическом уровне отразить тенденцию к изменению роли традиционных институтов политического представительства, принципов демократического правления, позволяют увидеть разнообразие возможностей для инкорпорирования политических сетей как легитимных участников политического процесса в сложном, дифференцированном и многоуровневом обществе. Нельзя не согласиться с общей идейной установкой о необходимости адаптации государственных институтов к многочисленным вызовам современности. Однако принятие гражданами этих изменений в политико-управленческой практике государства неизбежно требует подвижек в ценностных пластах политического сознания, определяющих новые критерии оценки демократичности системы. Достижение общественного консенсуса, принятие гражданами новой государственной архитектуры движимы научным диалогом о месте и роли сетей, имеющим своей целью в том числе и нивелирование влияния гипотезы несовместимости. Однако основное препятствие на пути легитимации сетей в сознании видится в их изначальном конфликте с традициями представительной демократии, преодолеть который не представляется возможным без изменения установок в сознании политической элиты всех уровней, которая должна не только понимать преимущества и ограничения использования сетевых структур, но и уметь управлять сетями.
Представляется, что в качестве важнейших установок, требующих закрепления в общественном сознании и необходимых для легитимации сетей в демократической политико-управленческой практике, следует сформулировать следующие. Во-первых, сетевые структуры обеспечивают сбалансированность власти между политической элитой и обществом, формируя промежуточный уровень взаимоотношений. Во-вторых, именно сети наилучшим образом налаживают горизонтальную координацию между автономными организациями. В-третьих, сети стимулируют рост производительности государственных институтов посредством совместной целенаправленной деятельности по решению совместных проблем, активации низового участия граждан в обсуждении актуальных вопросов политического значения, использования переговорных, консенсусных процедур взаимодействия. В-четвертых, благодаря активности сетей повышается качество принимаемых решений, в обсуждении и реализации которых принимают участие широкий круг заинтересованных групп. И наконец, что видится крайне важным, сети интерпретируют политическую сферу в относительно стабильных, но постоянно оспариваемых дискурсивных рамках, избегая при этом антагонизма между участниками, поощряя состязательность, но не конфликт.
Ответ на вопрос о совместимости/несовместимости принципов организации сетевых альянсов и ценностных основ демократического правления приводит к выводу об объективном усложнении процессов государственного управления. Государство ограничено в использовании принудительных ресурсов, оно вынуждено обучаться новым практикам горизонтального взаимодействия, одновременно поддерживая необходимый уровень публичности и демократической легитимности в условиях, когда его контрагенты претендуют не только на продвижение своих целей, но и ценностных ориентиров, моделей поведения. Соответственно и понимание демократии неизбежно эволюционирует в сторону расширения представительства интересов заинтересованных групп, необходимости
самоорганизации граждан, расширения зоны публичного взаимодействия, признания оправданности латентных практик взаимодействия, которые, по сути, обеспечивают стабильность любой институциональной архитектуры любой степени жесткости.
§4. Проблема политической подотчетности сетевых альянсов
Легитимация политический сетей неразрывно связана с проблемой установления их политической подотчетности в контексте демократического правления. Политическую подотчетность следует рассматривать как серьезный политико-управленческий вызов сетевым структурам. Тяготея к закрытости и изоляции, неформализованным контактам и узкогрупповой ориентации при достижении целей, участники сетей в государственно- управленческой сфере вынуждены формировать публично ориентированные стратегии поведения, принимать правила игры, навязываемые им внешним окружением, а также государством. Нередко участникам приходится вступать в вынужденное взаимодействие и придерживаться целей и образцов поведения, диктуемых внешней средой, а не их ресурсными интересами только для того, чтобы сформировать и поддержать ожидания соответствующих групп, иногда даже непосредственно не связанных с функционирование сети.
Проводником для сетей по лабиринтам подотчетности является государство. В случае если государственные институты перестают играть заметную роль в функционировании сети, вступают в неформальные взаимодействия с ее участниками, то она очень быстро выходит из-под общественного контроля, начинает проводить стратегию активного сопротивления государственному вмешательству, формирует окружение, позволяющее проводить узкогрупповые интересы, игнорируя ценности демократии. Создаются условия для претворения в жизнь основной угрозы демократии, «когда группы интересов и политические инсайдеры будут
манипулировать системой для достижения своих целей в ущерб группам, не имеющим ресурсов и институциональных возможностей для реализации своих интересов» 1.
По точному замечанию Л. О’Тула и К. Мейера «увеличение участников взаимодействия означает больше, чем просто усложнение, оно нарушает баланс власти» 2 . Следовательно, сильными позициями государства не исчерпывается проблема подотчетности сетей, наоборот, она требует переосмысления, принимая во внимание сложность взаимодействий различных типов участников, представляющих различные социальные сектора, — государственный, частный и добровольческий, для каждого из которых специфичен свой режим функционирования и подотчетности.
Подотчетность и в государственном секторе, и в негосударственных секторах понимается как правовое обязательство людей, обладающих полномочиями, быть восприимчивыми к интересам тех, на кого распространяются принимаемые ими решения, следовать принципам открытости информации в вопросах расходования ресурсов и реализации своих полномочий. О подотчетности и в государственном, и в негосударственном секторах можно говорить только при условии, что обе стороны (подотчетная сторона и сторона, требующая ответственного поведения) зависимы, а не изолированы друг от друга. Например, в государственном секторе представители власти должны понимать, что граждане имеют законодательно закрепленное право предъявлять им требования, а также имеют в своем распоряжении конкретные рычаги воздействия.
Традиционная модель государственного управления основана на модели вертикальной подотчетности, в которой все участники находятся в
1 Bogason P., Musso J. The Democratic Prospects of Network Governance // American Review of Public Administration. 2006. Vol. 36. P. 14.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
