Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 34

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 34)

¹ Koliba C., Meek J., Zia A. Governance Network in Public Administration and Public Policy. New York: CRC Press, 2011.

² Smith S., Lipsky M. Nonprofits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting. Cambridge: Harvard University Press, 1993; Cooper P. Governing by Contracts: Challenges and Opportunities for Public Managers. Washington DC: CQ Press, 2003.

Взаимодействие государства и некоммерческих организаций в рамках социально-государственного партнерства подразумевает как передачу социальных функций на аутсорсинг НКО, так и привлечение их в качестве участников разработки и реализации государственной политики. Расширение сфер деятельности НКО влечет за собой рост профессионализма менеджеров, изменение внутренней организационной структуры, так как они принимают на себя ответственность за распоряжение государственными финансами, предполагающее следование процедурам, обеспечивающим подотчетность НКО государству. Нередко такое изменение роли и значения некоммерческих структур в разработке и реализации государственной политики приводит к необходимости отказываться от «плоской» организационной структуры и усилить иерархические связи и бюрократизацию в целях обеспечения подотчетности не только государству, но и населению, так как НКО принимают на себя функцию оказания социальных услуг.

Взаимодействие НКО с государством усиливает их политическое влияние, так как они привлекаются к обсуждению законопроектов, государственных программ, выступают в качестве надежных партнеров в рамках социально-государственного партнерства и распределении финансовых средств на социальные нужды. Таким образом, повышаются шансы для реализации основных целей НКО, ради которых они изначально создавались. Вместе с тем их включение в сетевые структуры содействует демократизации политической системы, так как они представляют интересы граждан на низовом уровне, являются эффективными каналами продвижения интересов.

В свою очередь государство благодаря сотрудничеству с НКО трансформирует традиционные для него механизмы взаимодействия с контрагентами, развивая и преимущественно обращаясь не к практикам традиционного бюрократического взаимодействия, а к практикам

кооперации, сотрудничества, стимулируя развитие социального капитала и рост доверия между заинтересованными сторонами, «плоских» иерархий.

Взаимопроникновение государства и рынка — предмет длительных дискуссий о преимуществах и недостатках инкорпорирования рыночных механизмов и моделей корпоративного менеджмента в практику государственного управления. Критики концепции НГУ убедительно доказывали неприемлемость и несостоятельность ключевых ее тезисов, среди которых: восприятие государством гражданина в качестве потребителя услуг, открывающее рыночным силам возможность определять направления движения государственных инвестиций, а также позволяющее принять в качестве единственного критерия при принятии решений финансовую

целесообразность и эффективность¹. В политической сети происходит своего

рода обмен между политическим и рыночным типами подотчетности, проникновение рыночного типа в бюрократическую модель, порождающее в итоге, менеджеральную модель подотчетности, широко распространенную в современной практике государственного управления.

Государственно-частное партнерство, аутсорсинг — типичные примеры интенсивного взаимодействия государственных институтов и коммерческих организаций, в процессе которого происходит усложнение модели подотчетности государства. Принимая на себя обязательства по выполнению конкретных работ или по оказанию услуг, частная компания становится подотчетной и государству, и своим клиентам –— гражданам через посредника – чиновника или политика. Нарушение условий контракта, невыполнение или ненадлежащее выполнение принятых обязательств компанией наносит существенней ущерб, прежде всего, государству, несущему ответственность перед гражданами за качественное выполнение своих функций. В то же время партнерство с бизнесом открывает возможности для государственных институтов по совершенствованию своей

¹ Denhardt J., Denhardt R. The New Public Service: Serving, not Steering. New York: M.E. Sharpe, 2003.

организационной структуры, качества управления и оптимизации расходования средств — восприятию практик, стимулирующих как рост эффективности, так и доверия граждан к бюрократии, чья деятельность ориентирована не на процедуры, а на результат.

Кроме того, интенсивное взаимодействие бизнеса и государства привело к появлению квазигосударственных, или квазирыночных, или гибридных организаций, позволяющих государству эффективно использовать рыночные механизмы. Эти организации появляются по инициативе государства для решения специфических проблем или задач политико-управленческого характера и при активном участии частных физических и юридических лиц (государственные корпорации, предприятия, спонсируемые правительством, регулируемые предприятия и пр.). Гибридные организации имеют ряд специфических особенностей по сравнению с частными организациями, привлекаемыми государственными ведомствами для оказания услуг. Во-первых, практика аутсорсинга предполагает, что ответственность за качество предоставления услуг несет не коммерческая организация, а государственное ведомство, являющееся заказчиком. Во-вторых, как следствие происходит ослабление общественного

контроля над деятельностью привлеченных подрядчиков¹.

Расширение сферы взаимодействия государства и частного сектора через практики аутсорсинга и формирования гибридных организаций приводит не только к проникновению рыночных механизмов и практик корпоративного управления в государственный сектор, но и стимулирует коммерческие организации руководствоваться не только прагматическими интересами извлечения прибыли, но и сочетать их с реализацией общественно значимых целей. Прежде всего, речь идет о социальной ответственности корпораций, что делает их подотчетными не только собственникам и клиентам, но и обществу в целом. В результате длительной эволюции (с начала 1930- х гг.) сложилось понимание корпоративной

¹ Koppel J. The Politics of Quasi-government. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

социальной ответственности как философии поведения и концепции выстраивания деловым сообществом, компаниями и отдельными представителями бизнеса своей деятельности с акцентом на производство качественной продукции и услуг для потребителей, создание привлекательных рабочих мест, инвестиции в развитие человеческого капитала, построение добросовестных отношений со всеми заинтересованными сторонами, учет общественных ожиданий и общепринятых этических норм в практике ведения дел и пр.

В то же время следует признать, что формирование социально ответственного бизнес сообщества не проходит без активного участия государства, выступающего в роли медиатора, от усилий которого будет непосредственно зависеть социальный и коммерческий эффект партнерства. В странах, где правительства заинтересованы в реализации принципов социальной ответственности бизнеса, задействуются как меры по созданию благоприятной атмосферы для реализации таких проектов, так и меры материального поощрения социально ответственного поведения, а также меры законодательного регулирования. Несоблюдение законодательства и игнорирование социальных интересов может повлечь за собой неблагоприятные последствия для бизнеса. Примером этого является ситуация, произошедшая с компанией Sony, когда в 2001 г. правительство Нидерландов запретило продавать приставки PlayStation из-за высокого содержания токсичного кадмия в их консолях. Отзыв продукта обошелся компании Sony более чем в $130 млн¹.

Представляется, что выбор оптимального для каждой конкретной

ситуации режима подотчетности зависит, по сути, от двух переменных: типа решаемой задачи и типа управленческой стратегии, выбираемой участниками

- см. Таблицу 19. По своей природе задачи могут быть (1) типичными, требующими для решения использования стандартизированных процедур и

¹ Жексембаева Н., Ласло К. Бизнес и социум: союзники или антагонисты? // Harvard Business Review-Россия. 2009. Март. С.96

правил, (2) средней сложности, предполагающие использование как шаблонных процедур, так и допускает управленческую свободу действий, (3) нетипичными, требующими отказа от рутинных правил, расширение управленческой свободы действий, привлечение экспертных знаний. Управленческие стратегии участников могут быть с акцентом на затраты, процесс, результат, последствия¹.

Таблица 20

Оптимальные режимы подотчетности

В ситуации, требующей решения типичных, шаблонных задач и когда основным индикатором оценки деятельности являются затраты, оптимальным представляется бюрократический режим подотчетности с его акцентом на ограничение свободы действий, подчинение распоряжениям и строгий контроль. Режим правовой подотчетности является оптимальным в ситуации, при которой задачи являются сравнительно стандартными, а стандарты деятельности ориентированы на результат. Если управленческая стратегия подчеркивает важность получаемого результата, а решаемые задачи наименее типичные, то оптимальной видится ориентация на политический режим подотчетности, предполагающий отзывчивость к потребностям и запросам основных заинтересованных лиц. И наконец, нетипичные задачи с ориентацией стратегии на оценку последствий

¹ Romzek B., Johnston B. Reforming State Social Service through Contracting: Linking Implementation and Organization Culture. In: Brudney J., O’Tool L. Jn., Rainey H. Public Management: New Developments in Theory, Methods, and Practice. Washington: Georgetown University Press, 2000.

принимаемых решений на первый план выводят профессиональную подотчетность, предполагающую высокий уровень информированности и экспертизы в конкретной проблемной области.

Взаимопроникновение секторов, размывание режимов подотчетности и обмен стратегиями поведения лишь частично снимают проблему подотчетности политических сетей. Несмотря на распространение различных моделей демократического участия, поощряющих политическую активность граждан на локальном уровне, доминирующей в современной политике остается модель представительной демократии, где ведущая роль отводится меньшинству — представителям граждан, подотчетным в своей деятельности большинству. В связи с этим подотчетность политических сетей непосредственно связана с теми функциями, которые возлагаются в ней на политиков.

Итак, политические сети формируют специфический, гибридный, режим подотчетности, нарушающий, трансформирующий, традиционную для демократических систем линию взаимодействия государства и общества. В то же время именно подотчетность является демаркационной линией, разделяющей демократические и недемократические режимы. Позиционирование политических сетей в политико-административном пространстве, их роль в процессе разработки и реализации решений определяется характером политического режима и особенностями институциональной структуры государства.

Становление сетевой архитектуры не предполагает тотального доминирования альянсов в политике и государственном управлении. Продолжают сохранять актуальность и демонстрировать эффективность бюрократические и рыночные практики – функционируют традиционные институты, что позволяет говорить о новых практиках взаимодействия институтов и сетевых структур. Институционально-сетевое пространство взаимодействия государственных и негосударственных акторов складывается как результат пересечения публичной и латентной сфер политики, вскрывая

Характеристики

Список файлов диссертации