Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 35
Текст из файла (страница 35)
реальные потоки коммуникаций и ресурсных обменов. Масштабность и степень пересечения этих сфер, позиционирование сетей и институтов отличаются в различных политических системах и определяются действующим режимом и качеством институциональной структуры государства.
В демократических политических системах институты демонстрируют стабильность и поддерживают политико-правовые основы режима, существенно ограничивающие возможности для инкорпорирования в политико-управленческую практику узкогрупповых интересов, противоречащих общенациональным целям. Устойчивые институты, располагающие необходимыми для поддержания публичных сетевых контактов ресурсами, с одной стороны, сдерживают доминирование внутриэлитарных сетевых альянсов, обеспечивая институциональный контроль над ними, с другой – имеют возможность использовать косвенные инструменты воздействия, формируя благоприятную среду для активации сетевых структур в сфере государственного управления, содействующих повышению качества реализации государственных функций. Целенаправленно активируемые сетевые структуры действуют преимущественно в публичной сфере благодаря наличию механизмов их легитимации и не оспаривают властные позиции государства, осознавая стратегические преимущества от взаимодействия с ним. Государство изменяет набор инструментов властвования и управления, принимая во внимание преимущества и возможные угрозы сетевой модели, сохраняя при этом возможность возврата к традиционным способам координации поведения участников, вплоть до выстраивания иерархии. Сети стабилизируют и адаптируют институциональную систему в условиях неопределённости, динамизма и непредсказуемости, но не выходят из-под контроля государства, осуществляемого косвенными, а в отдельных ситуациях и принудительными инструментами.
В переходных политических системах институциональная структура либо разрушена, либо крайне слаба для поддержания правопорядка, поэтому институционально-сетевое пространство имеет принципиально иную конфигурацию государственных и негосударственных акторов и их ролей. Сфера публичного взаимодействия сводится в таких системах к минимуму, отдельные функциональные области государства оказываются под контролем сетевых структур, включающих и представителе власти, и теневых акторов. Соответственно институциональная зона фактически сведена к минимуму, сетевые структуры, оспаривающие властные позиции государства, по сути, прорастают в институтах, не допуская их развития. Не в последнюю очередь это становится возможным из-за несоответствия вновь устанавливаемых политических практик предшествующему институциональному опыту государства. Сети заполняют и компенсируют область несоответствия, создавая условия для дальнейшей приватизации сетевыми структурами государства и консервации управленческой деградации институтов.
Авторитарные политические системы формируют институционально- сетевое пространство, в котором преобладают внутриэлитарные коалиции, использующие институциональную структуру государства как инструмент доминирования и поддержания своего привилегированного положения. Сфера латентных контактов преобладает над публичной, которая существует по воле и под контролем государства. Иными словами, взаимодействия государства с негосударственными акторами носят принудительный, силовой характер, в которых у потенциального участника целенаправленно формируемой сети отсутствуют альтернативы поведения, кроме включения в нее и передачи ресурсов в пользу соответствующей коалиции или для решения общественных задач. В свою очередь, внутриэлитарные коалиции располагают значительным объемом разнообразных ресурсов, что позволяет им осуществлять контроль над институтами и не допускать нежелательных внесистемных явлений и процессов, способных ослабить их властное положение.
Подобная конфигурация институционально-сетевого пространства демонстрирует свою жизнеспособность отнюдь не во всех недемократических системах. В основном это относится к государствам- рантье, получающим доход от экспорта природных ресурсов и имеющим благодаря сверхдоходам возможность игнорировать общественные интересы. Получившие широкое распространение в мире «фасадные» демократии и маскирующиеся под демократии диктатуры копируют институциональную структуру демократических государств, допускают деятельность отдельных подконтрольных гражданских и политических структур в ограниченных областях, однако эффективность их сетевой активности незначительна, так как полностью подчинена политическим интересам правящих коалиций. Это своего рода «пустотелые» сетевые структуры, решающие задачу имитации активности негосударственного сектора, добровольно берущего на себя решение отдельных государственных задач.
***
Эволюция моделей государственного управления была вызвана необходимостью обеспечить высокую степень адаптивной эффективности сложноорганизованным политическим системам, находящимся под прессингом комплекса внутренних и внешних факторов, непринятие которых во внимание поставило бы под угрозу сохранение властных позиций действующей политической элитой. Острая политическая конкуренция в демократических государствах стала стимулом для поиска новых методов, технологий и инструментов государственного управления в кризисных, непрогнозируемых социально-политических и экономических условиях, обеспечив таким образом высокую степень открытости и гибкости политико- административной деятельности при одновременном сохранении институциональной стабильности — адаптивную эффективность. В стратегически выгодном положении в условиях нестабильности оказываются государства «устойчивого» и «гибкого» типов благодаря их готовности
воспринимать новые практики властвования и управления при одновременной устойчивости институционального каркаса. При этом государства «устойчивого» типа демонстрируют адаптивную эффективность в долгосрочной, а государства «гибкого» типа — в краткосрочной перспективе, так как сетевые альянсы, будучи проводниками изменений, могут обеспечить многоакторную координацию только на локальном уровне или в относительно узкой проблемной зоне.
Устойчивость политической системы обеспечивается благодаря расширению практики государственно-частного, эффективность которого зависит не только от управленческих возможностей государства, но и частного сектора. Только при условии, что и государственные, и негосударственные акторы будут обладать высоким управленческим потенциалом («управляемое саморегулирование»), исключается возможность государственной интервенции и создаются условия для кооперации и партнерства при решении общих проблем, но при сохранении приоритета государства как института, представляющего и защищающего интересы общества, а значит и несущего ответственность за принимаемые решения и их последствия.
Исследование эволюции моделей государственного управления позволило сделать вывод о том, что управленческие возможности государства и эффективность разработки и реализации государственной политики в различных областях повышаются не столько за счет внедрения в практику его деятельности рыночных механизмов, сколько благодаря расширению горизонтальных, невластных контактов с негосударственными акторами на основе ресурсных взаимозависимостей, создающих новый, партнерский формат отношений государства с его контрагентами. Вместе с тем, практика реформ продемонстрировала несостоятельность идеи полного отказа от иерархической координации и бюрократической модели государственного управления, так как именно бюрократия в определенном смысле является гарантом соблюдения общественного интереса и
ограничивает доминирование узкогрупповых интересов бизнеса, вступающего в партнерские отношения с государством. Кроме того, попытки внедрения бизнес-ориентированного подхода (НГУ) в практику государственного управления также позволили не только преодолеть отдельные изъяны бюрократической системы, но и оценить очевидные преимущества традиционной организации с ярко выраженной политической, а не технократической доминантой, создающей стимулы для партнерства и кооперации. На сегодняшний день спонтанно и целенаправленно формируемые сетевые альянсы встраиваются в традиционную практику государственного управления, не отрицая иерархии, привнося при этом необходимую гибкость, инновационность и мобильность в деятельность государственных служащих.
Становление сетевой архитектуры государственного управления не свидетельствует об ослаблении государства как центрального политического актора. Интересы государства остаются неизменными и сохраняют приоритетность даже при условии расширения числа участвующих в процессе принятия решений заинтересованных групп. Политические сети обеспечивают усиление этих доминирующих интересов, являясь результатом той или иной стратегии политической элиты.
Следует признать, что сетевая архитектура государственного управления иначе ставит вопрос о политической ответственности государства, а также о его демократических основах. Демократическая подотчетность не сводится к ответственности избранных политиков, а усложняется за счет признания гибридности режима подотчетности сетей. Другими словами, сама по себе сеть как институциональное образование не может быть подотчетна. Легитимность сети обеспечивается соблюдением режима подотчетности составляющими ее участниками, которые в целях успешного взаимодействия готовы воспринимать нетипичные для себя модели поведения, обеспечивающие требуемый уровень подотчетности в отношении своих контрагентов.
Проблема политической подотчетности сетей акцентирует вопрос взаимодействия сетей с действующими в политической системе институтами. Политический режим и институциональная структура государства определяют место и функции сетей и институтов в общем для них пространстве взаимодействия, формируя новый тип пространства — институционально-сетевое. В демократических системах обеспечение подотчетности сетей и повышение эффективности системы государственного управления сетевого типа становится возможным благодаря активности политиков, находящихся под институциональным контролем государства, купирующего узкогрупповую мотивацию участников сетевых структур.
Глава III. Механизмы и технологии сетевой модели государственного управления
§1. Место и роль представителей власти в политической сети
Следует констатировать, что несмотря на доминирующую в научной литературе убежденность исследователей в нивелировании роли государства в сетевых взаимодействиях, практика государственного управления, связанная с формированием жизнеспособных сетевых структур свидетельствует об обратном. Даже последовательные критики государства признают, что без включения в сетевое взаимодействие представителей власти невозможно обеспечить представительство интересов различных заинтересованных групп, препятствовать изоляции и закрытости сетей, гарантировать соблюдение принципов справедливости, равенства и
соблюдение общественного интереса 1 . Однако сложившиеся изначально
представления продолжают воспроизводиться в работах последних лет.
На современном этапе уверенно заявляет о себе новое направление в исследовании сетевых структур, ставящее своей целью позиционировать представителей государства в сетевых структурах и в институционально- сетевом пространстве. Например, Е. Соренсен и Я. Торфинг разрабатывают новое понятие «мета-управление» , введенное в научный оборот Дж. Куиманом 2 , как особый тип управления саморегулирующимися альянсами государственных и негосударственных акторов. Мета-управление
–— «governance of governance» — Дж. Куиман определил как управление третьего порядка, устанавливающее нормативные ориентиры в управлении
1 Pierre J., Peters B.G. Governance? Politics and the State. London: Macmillan, 2000; Schmitter P.C. Participation in Governance: Is There Any Reason to Expect It Will Achieve “Sustainable and Innovative Politics in a Multilevel Context? In Grote J.R., Gbikpi B. Participatory Governance: Political and Societal Implications. Opladen: Leske+Budrich, 2002; Klijn Е.-H., Koppenjan J.F.M. Rediscovering the Citizen: New Roles for Politicians in Interactive Policy Making. In: McLaverly P. Public Participation and Innovations in Community Governance. Aldershot: Achgate, 2002.
2 Kooiman J. Modern Governance: New Government-society Interactions. London: Sage, 1993.
институциональной системой государства (второй порядок), которые в свою очередь задают направления решения конкретных политических проблем (первый порядок)1.
Б. Джессоп определяет мета-управление как возможность государства реализовывать властные полномочия, выбирая между различными институциональными формами управления, одновременно разрешая противоречия и проблемы, возникающие в связи с их использованием и создавая условиях для их эффективного функционирования 2 . И. Клиин и Я. Коппеньян понимают метауправление как управление сложными политическими сетями в целях содействия обмену опытом и созданию атмосферы доверия3.
В приведенных определениях прослеживаются очевидные
противоречия и отсутствие единого взгляда на содержание метауправления: способ осуществления властных полномочий государства (макро-уровень) или набор управленческих технологий по управлению сетями (микро- уровень). По сути каждый из авторов предлагает не просто свое видение этой новой для государственного управления деятельности, но открывает его важные аспекты, позволяющие комплексно увидеть эту сферу активности. Объединение этих подходов позволяет определить мета-управление как рефлексивное управление более высокого порядка, направленное на разработку и распространение доминирующих, общих для всех норм и ценностей о том, каким образом должно осуществляться управление. Эти нормы и ценности призваны содействовать управленцам осуществлять политический, нормативный и контекстуальный выбор между различными механизмами управления или их комбинациями.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
