Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 39
Текст из файла (страница 39)
Оценка эффективности сетевого взаимодействия. На современном этапе политические сети являются вполне привычным и широко распространенным механизмом оказания услуг и разработки государственной политики, связанной с решением комплексных социально- политических проблем. В то же время малоизученным остается вопрос оценки эффективности этого механизма: действительно ли политические сети обеспечивают их участникам и клиентам достижение поставленных целей и оказание желаемых услуг на должном уровне, действительно ли они позволяют наилучшим способом аккумулировать и распределять дефицитные ресурсы. Как ни странно, но объяснение отсутствию научных работ по данной проблематике кроется в закрепившейся безапелляционной позиции апологетов сетевой теории относительно того, что группы взаимозависимых акторов, объединяющих усилия и ресурсы, более эффективны в сфере решения комплексных, слабоструктурированных проблем, чем отдельные организации, опирающиеся исключительно на свои ресурсные возможности. Логика, лежащая в основе этого утверждения, весьма последовательна и убедительна, так как исходит из положений теории игр, в соответствии с которой кооперация позволяет участникам достичь более предпочтительных, чем конкуренция, результатов. Более того, сети, особенно сформированные для оказания услуг (например, в сфере
здравоохранения, экологии или образования), состоят из некоммерческих и государственных структур, у которых, в отличие от коммерческих структур, мотив получения максимальной прибыли отсутствует, а преобладает ориентация на решение конкретной проблемы в условиях нехватки ресурсов, что составляет прочную основу для коллективного действия. В такой ситуации сети наилучшим образом обеспечивают оказание услуг при сохранении организационной автономии включенных участников.
Оценка эффективности политических сетей сопряжена с серьезными трудностями, по сравнению с оценкой эффективности сетей, создаваемых негосударственными и частными компаниями. Для частных сетей финансовые показатели являются универсальными критериями определения эффективности, в целях их улучшения компании стремятся включаться в сетевое взаимодействие. В итоге с ростом прибыли организации удовлетворяются интересы основных заинтересованных групп (работников, акционеров). В государственном секторе потребности заинтересованных групп более разнообразны и более политизированы.
Традиционные методы, используемые для оценки эффективности деятельности организаций, неприменимы для оценки сетевых структур в силу объективных трудностей, связанных со спецификой сетевого взаимодействия. Так, наиболее востребованным методом является оценка эффективности через показатель «затраты - результат» — достижение поставленных целей и задач при оптимальном распределении ресурсов. Однако для сетей данный показатель не может быть вычислен, прежде всего потому, что сетевое взаимодействие предполагает не только материальные, но и нематериальные результаты (общее понимание проблемы, общие ценности, улучшение координации между участниками и пр.). Кроме того, невозможно оценить реальные затраты, вложенные в полученный результат, так как они распределены между различными участниками, каждый из которых вкладывает различный объем ресурсов, которые также могут быть как материальными (капитал), так и нематериальными (авторитет,
легитимность, властные полномочия). И наконец, сетевые структуры аккумулируют необходимые ресурсы, однако этот процесс нередко сопряжен с высокими транзакционными издержками, что увеличивает, а не уменьшает затраты.
Таким образом, отсутствие экономической конкуренции между участниками сети исключает применение рыночных критериев эффективности. Сети основаны на политических механизмах координации, предполагающих асимметричное распределение властного ресурса и обеспечивающих поддержание связей между участниками, предотвращающих ситуации, при которых одни участники выигрывают, а другие остаются в проигрыше.
Использование метода оценки эффективности, исходя из достижения поставленных целей, также имеет ряд ограничений. Цели функционирования сети не определены заранее, они вырабатываются в процессе переговоров, сближения часто конкурирующих между собой позиций участников. В итоге для максимального соблюдения интересов различных участников сети цели формулируются размыто и нечетко, оставляя возможность для их корректировки в процессе взаимодействия. В то же время отмеченная специфика целеполагания является несомненным достоинством политических сетей, так как в процессе согласования и сближения интересов формулируется широкий спектр целей, максимально полно и точно описывающих проблемную область, что в итоге может иметь большее значение, чем решение конкретной задачи.
Метод оценки степени удовлетворенности ключевых конституэнтов организации исходит из положения о том, что ориентация на запросы потребителя обеспечивает эффективность деятельности организации и благоприятствует не только клиентам, но и другим заинтересованным группам – поставщикам, сотрудникам, акционерам и пр. Касательно сетевого взаимодействия следует заметить, что каждый из включенных в него участников имеет свои заинтересованные группы, на мнение которых
необходимо ориентироваться при принятии решений и критерии оценки удовлетворенности которых будут различными. Если коммерческая организация вынуждена принимать во внимание интересы потребителей, то государственные организации принимают во внимание интересы налогоплательщиков и политиков, нередко в ущерб качеству оказания услуг клиентам. Иными словами, в сети группы конституэнтов фрагментированы, разнородны, по-разному оценивают успехи и провалы взаимодействия и выдвигают нередко несовместимые требования.
Принимая во внимание специфику формирования и функционирования политических сетей, объединяющих многих участников, каждый из которых вносит свой вклад в решение общей проблемы, К. Прован и Г. Милворд 1 предлагают проводить оценку эффективности сетей на трех исследовательских уровнях: уровне сообщества, уровне самой сети, уровне участников сети. Каждый из этих уровней связан со своими группами конституэнтов сети: принципалы, финансирующие сеть, агенты — активные участники сети, выступающие как в роли администраторов, так и специалистов в различных аспектах проблемы, клиенты, являющиеся получателями услуг сети.
Уровень сообщества — самый широкий уровень исследования, на котором происходит оценка вклада сети в решение проблемы для конкретного сообщества. Границы сообщества не имеют географической или иной специализированной привязки, а связаны с группой людей, ожидающей получения выгоды, прямо или косвенно, от деятельности сети. В данном контексте сеть рассматривается как механизм оказания услуг сообществу посредством скоординированной деятельности автономных участников и оценивается исходя из качества оказанной услуги и затрат, понесенных конституэнтами на получение этой услуги. В целом сеть должна удовлетворять потребности и ожиданиям определенных групп,
1 Provan K.G., Milward H.B. Do Networks Really Work? A Framework for Evaluating Public Sector Organizational Networks // Pubic Administration Review. 2001. Vol. 61. P. 414-423.
составляющих сообщество, – принципалов, чья роль сводится к финансированию или мониторингу своих агентов (организаций, включенных в сеть и оказывающих услуги клиенту).
Конечно, другие группы — клиенты, налогами оплачивающие деятельность государственных ведомств, должны быть удовлетворены деятельностью сети, однако это весьма проблематично, так как найти консенсус относительно целей сети среди всех клиентских групп гораздо сложнее, чем среди принципалов. В целях минимизации конфликтов сети ориентируются на удовлетворение интересов именно принципалов (чиновников, средств массовой информации, общественного мнения), стремясь продемонстрировать им высокие позиции в специализированных рейтингах, эталонных тестах, используемых для проведения сравнительных оценок деятельности различных сетей, решающих аналогичные задачи. Таким образом, на уровне сообщества эффективность сети означает, что она должна иметь необходимый уровень легитимности и внешней поддержки, удовлетворяя потребности клиентов и других заинтересованных групп.
Уровень сети — уровень, на котором дается оценка тому, насколько сеть представляет собой жизнеспособную межорганизационную целостность, и определяется, что необходимо для ее дальнейшего выживания. Исходя из того, что сеть представляет собой сообщество взаимодействующих юридически автономных организаций, их совместная деятельность должна быть соответствующим образом организована и снижать транзакционные издержки. Как правило, политические сети, состоящие из государственных ведомств, функционируют, координируются и управляются центральной структурой – административным участником, выполняющим роли администратора и «информатора», передающего внешнюю информацию, налаживающего контакты между участниками сети, реализующего информационную политику.
Для оценки эффективности на сетевом уровне могут быть использованы различные методы в зависимости от зрелости и развитости
сетевой структуры. Самый простой метод — метод «отслеживания притока и оттока участников». Не существует обязательного минимального количества участников, обеспечивающего успех сети, однако на этапе формирования ей требуется постоянно расширять и удерживать состав для обеспечения выживания жизнеспособной формы социальной организации. Однако, если вновь образующиеся сети нуждаются в активном привлечении участников, то в зрелых сетях уже выделяются немногочисленные центральные и многочисленные периферийные участники. В процессе развития сети периферийные участники постепенно исключаются из нее либо вовлекаются во взаимодействие по неформальным каналам или через посредников. Эффективные сети будут сохранять ограниченное число участников, в чьих руках сосредотачиваются основные ресурсы, необходимые для достижения целей. По мере расширения числа центральных участников сеть будет терять эффективность, так как будут возрастать издержки взаимодействия, особенно в случае отсутствия координирующего участника.
Второй метод — метод оценки прочности отношений между участниками сети. На первом этапе формирования сети связи между участниками носят экспериментальный характер и тщательно просчитываются, потому что до вступления во взаимодействие они работали независимо, а в сетевом пространстве им необходимо делиться частью своих ресурсов, что требует осмотрительности в выборе партнеров. При этом переход к сетевому взаимодействию легче и безболезненнее происходит у государственных ведомств, чем у коммерческих организаций. Причина этому кроется в том, что государственные ведомства традиционно работают не изолированно друг от друга, а координируют свои усилия на неформальном уровне по решению совместных задач, а также в государственном секторе нивелированы конкурентные отношения. И все же в любом случае участники будущей сети предпочитают пройти переходный этап от неформальных, казуальных, легко прерываемых отношений к постоянному взаимодействию, основанному на доверии и взаимных обязательствах.
На этапе зрелости сети четко проявляется, какие связи между участниками обеспечивают стратегическое преимущество, а какие — не работают. Соответственно связи, доказавшие свою нежизнеспособность, будут аннулироваться, другие будут сохраняться на уровне периодических, нерегулярных контактов. Однако, если сеть работает слаженно и воспроизводится долгое время, связи между участниками постепенно становятся прочными, особенно между участниками, располагающими комплементарными ресурсами или оказывающими сопряженные услуги. В таком случае для оценки эффективности сети можно вводить параметр множественности связей. Считается, что две организации имеют множественные связи, если они связаны более чем по одному направлению. Такой тип связи гораздо прочнее, чем по одному направлению, так как взаимоотношения между участниками сохраняются, даже в случае разрыва одной из связей. Эффективная, зрелая сеть представляет собой структуру, в которой большинство участников связаны друг с другом через два или три типа программ или вида услуг, объединены общим информационным полем и отношениями доверия.
Третий способ оценки эффективности сети — оценка администрирующего участника сети, координирующего ее активность. В целом наличие администрирующего участника не является обязательным условием для существования и эффективного функционирования сети. Небольшие сети могут выживать и преуспевать и без него, что свидетельствует о том, что управление сетью возлагается на непосредственных участников сети. В противоположность большие сети не могут существовать без агента, направляющего, координирующего, легитимирующего их, осуществляющего мониторинг их деятельности. Отсутствие администрирующего участника предполагает высокий уровень приверженности участников общим целям и готовности к кооперации, чего на практике очень сложно добиться.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
