Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 42
Текст из файла (страница 42)
Внутри сети дифференциация предполагает четкое соблюдение правила, в соответствии с которым каждый участник должен исполнять ограниченное количество ролей и иметь возможность продвигать свое видение проблемы и альтернативы ее решения за счет обладания правом вето.
Трансформация отношений между участниками и менеджерами сети. Нормативно закрепленные правила создают зависимости, ранее отсутствовавшие в сети. Например, определение участника сети, на которого возлагаются консультативные функции: если ранее участники принимали решение коллегиально без дополнительных обязательных консультаций с государственным ведомством, то формальные правила могут закрепить это требование, создав таким образом новый тип зависимости — невозможно принять совместное решение без получения ободрения конкретного участника. Возможна и обратная ситуация, когда в целях увеличения темпов принятия решений, снижения бюрократической нагрузки на сеть, участники освобождаются от отдельных зависимостей, что делает сеть более гибкой и адаптивной.
Трансформация отношений между участниками предполагает усиление или ослабление связей. Например, желание конкурирующих участников рынка в той или иной отрасли объединиться для повышения цены на свои товары или услуги (вступить в сговор) предотвращается государством посредством антикартельного законодательства, стимулирующего конкуренцию. И наоборот, государством может мотивировать не конкурентное, а кооперативное поведение между своими ведомствами, вовлекая их во взаимодействие по решению комплексных задач.
Нормативные инструменты, как правило, комбинируются с финансовыми инструментами, создавая законодательную основу для активации финансовых стимулов для сетевого взаимодействия. Создание новых участников посредством использования рыночных механизмов. Государство может формировать спрос на конкретные товары и услуги или гарантировать спрос на них, что будет создавать условия для появления новых участников, готовых заполнить создавшийся вакуум и выйти на рынок с предложением этих товаров или услуг. Например, государство вводит политику раздельной переработки отходов, что становится стимулом для
появления компаний, предлагающих услуги по переработке различных видов отходов.
Усиление автономии участников посредством предоставления безвозмездных налоговых льгот. Государство идет на такой шаг в случае, если хочет поддержать участника, обладающего уникальными, инновационными технологиями, необходимыми для достижения общей цели, или справляющегося с решением отдельных задач лучше государства. Финансовая поддержка со стороны государства в данном случае создает для участника некоторый задел, «подушку безопасности» и позволяет действовать независимо от финансовых ресурсов других участников.
Создание связей между участниками сети основано, во-первых, на распределении венчурного капитала между основными участниками взаимодействия в обмен, например, на некоторый объем властных полномочий, что делает связи между ними более прочными, так каждый из них принимает на себя часть рисков и возможных финансовых потерь.
Во-вторых, финансовые инструменты могут способствовать созданию связей между участниками, которые никогда ранее не сотрудничали. Например, в Нидерландах численность государственных служащих строго привязана к численности населения муниципалитета. Соответственно, чем больше муниципалитет, тем у него больше возможностей привлечь специалистов по конкретным проблемам и обеспечить им высокий уровень жалования. Однако большинство муниципалитетов страны небольшие по своим размерам, что не позволяет им эффективно справляться с решением насущных комплексных задач в силу дефицита финансовых и человеческих ресурсов. Государство решило эту проблему, в частности, в сфере экологической безопасности, предложив ведомствам, отвечающим за экологические вопросы, объединиться в решении единой задачи, получив в обмен на сотрудничество финансовую помощь государству, позволяющую решить вопрос с привлечением высококвалифицированного персонала. Эта программа позволила уравнять возможности муниципалитетов, создать
условия для их совместной деятельности и повысить эффективность в решении экологических проблем.
Использование коммуникативных инструментов позволяет сформировать определенное понимание участниками сети конкретной проблемной области, направляющее их стратегии поведения. Изменение восприятия проблемы нацелено на решение стратегических задач, связанных с формированием определенного контекста взаимодействия участников сети, и его результат становится ощутим только в долгосрочной перспективе, так как ценности, нормы и установки меняются медленно. Предполагается, что использование коммуникативных инструментов (социальная реклама, пропаганда здорового образа жизни и пр.) на институциональном уровне позволит создать благоприятные условия для изменения поведения участников, их отношение к приоритетным для государства проблемам. Например, эффективная реализация государственной политики в сфере охраны окружающей среды невозможна без изменения отношения частного бизнеса и граждан к вопросам экологии. Интернализация в систему ценностей не потребительского, а бережного отношения к природе позволит сформировать в итоге «дружественную» модель поведения, откроет пространство не только для принятия соответствующих законодательных норм, но и их добровольного исполнения, а также будет стимулировать бизнес учитывать экологические проблемы при принятии инвестиционных решений.
«Управление смыслами» предполагает создание концепции, которая ляжет в основу взаимодействия участников сети, станет ориентиром при принятии решений. Например, одним из самых успешных проектов по созданию такого коммуникативного конструкта является концепция «цепи жизненного цикла товара», разработанная правительством Нидерландов для решения экологических проблем. Как известно, «жизненный цикл товара» включает в себя всех участников, имеющих отношение к товару на различных временных отрезках, представляя собой совокупность процессов,
выполняемых от момента появления потребности общества в определенном продукте до момента удовлетворения этой потребности и утилизации продукта.
До внедрения данной концепции участники цепи — от поставщиков сырья до компаний, утилизирующих товар, – имели мало информации друг о друге, будучи связанными исключительно экономическими и финансовыми контактами. Предложенная государством концепция позволила не просто создать между участниками цепи новые взаимозависимости, но и придать их деятельности сильный экологический импульс. В итоге должна действовать прямая зависимость между силой контактов между участниками и уровнем соответствия товара экологическим требованиям. Если хотя бы один из участников будет вести себя экологически безответственно, то деятельность всех участников, задействованных в производстве товара, будет подвержена атаке со стороны государства. Таким образом, при передаче продукта от одного участника цепи к другому, передающий должен гарантировать, что в своей деятельности он следует всем стандартам экологической безопасности и передаваемый продукт произведен с учетом государственных требований.
Участники цепи становятся заинтересованными в том, чтобы их партнеры соблюдали экологические стандарты, в противном случае они также окажутся пострадавшей стороной, что выразится не только в применении к ним санкций со стороны государства, но и потере репутации, доверия со стороны клиентов. Именно клиенты оказываются наиболее чуткими к вопросам соблюдения компаниями экологических стандартов, обращая пристальное внимание при покупке товара на приверженность производителя вопросам охраны окружающей среды.
Рассмотренные инструменты, как правило, комбинируются менеджерами, исходя из специфики отрасли и конкретной сети. Понимая, что сети являются динамичными структурами, конечный результат не может быть гарантирован даже при очень точном подборе инструментов управления. Например, тщательность в отборе участников сети с высокой
долей вероятности может привести к эффекту «хамелеона», когда в целях сохранения позитивного к ним отношения участники проявляют излишнюю лояльность государству или менеджеру сети, что сдерживает инициативу, препятствует поиску инновационных решений.
Управление сетями предполагает не только умение применять косвенные инструменты воздействия, но и сочетать координационные стратегии, характерные для различных управленческих моделей. Типичная для традиционной модели стратегия контроля и надзора востребована и широко используется в сетевом менеджменте, так как без нее невозможно скоординировать действия участников и защитить их интересы даже в децентрализованных организационных структурах с преобладанием горизонтальных контактов. Реализация данной стратегии становится возможной благодаря введению в сеть участника-администратора, наделяемого соответствующими полномочиями, что позволяет обеспечить не только координацию действий участников, но и прозрачность, подотчетность функционирования сети в целом. В дополнение к данной стратегии эффективным координационным механизмом является разработка предписаний — минимального набора стандартов поведения участников внутри сети, оформляющего нормативно-правовые границы функционирования сети.
Безусловно, реализация этих стратегий посильна только государству, которое через традиционную командно-распорядительную систему взаимоотношений и законотворчество разрабатывает меры социально- экономического регулирования, систему поощрений и санкций. Однако в условиях необходимости управления сложными сетевыми структурами государство изменяет характер предписаний, оставляя пространство для свободы действий участников. Иными словами, государство не требует полного подчинения, а лишь устанавливает границы, внутри которых участники самостоятельно решают, каким образом они будут достигать ожидаемого от них поведения. Такого рода регулятивные послабления со
стороны государства жизненно необходимы для выживания сетей, так как в большинстве своем они действуют на межотраслевых площадках, где невосприимчивость предписаний может привести к серьезным сбоям во взаимодействии.
К категории стимулирующих и поощряющих стратегий относится стратегия обеспечения ресурсами. Обмен ресурсами составляет суть сетевого взаимодействия, участники включаются в сеть именно для того, чтобы получить доступ к необходимым для достижения их целей ресурсам. Вместе с тем менеджер принимает решение о подаче на вход в сеть, в зависимости от текущих условий, различных видов ресурсов в определенном объеме для привлечения новых участников, активизации отдельных каналов коммуникации, изменения направления взаимодействий, усиления статусных позиций отдельных акторов и пр.
Основная управленческая стратегия менеджера сети — ориентация на переговоры и торг, что формирует у участников общее видение проблемы, сблизить позиции по решению общих задач, найти консенсус относительно необходимости привлечения различных видов ресурсов. Сложность реализации данной стратегии связана с необходимостью удовлетворить запросы одновременно многих заинтересованных лиц и не допустить ситуации, при которой кто-либо из участников оказывается дискриминированным в реализации своих целей. Сети не лишены конфликтов, которые могут существовать в латентной форме, однако непонимание менеджером природы противостояния отдельных участников может поставить под угрозу дальнейшее существование сети, если эти противоречия не будут грамотно нивелированы.
Создание благоприятных условий для взаимодействия становится возможным благодаря использованию стратегии фасилитации. Фасилитация позволяет разделить процесс достижения цели на отдельные этапы, обеспечивать согласования и общее признание промежуточных результатов, обеспечивает гибкость сети, ее приспособление к изменяющимся условиям
среды. В этой роли менеджер сети может использовать широкий набор технологий — организацию совместных семинаров, мозговых штурмов, что в свою очередь улучшает понимание проблемной ситуации, расширяет угол зрения на проблему, позволяет участникам оценивать вклад каждого в общее дело. Выступая в роли фасилитатора, менеджер активирует сеть — объединяет доступные ресурсы в единую интегрированную сеть.
Стратегия «совместного управления» предполагает использование государством квази-законодательных и квази-судебных процедур в целях усиления контроля за функционированием сетей со стороны гражданского общества и его более активного включения в решения сложных социально- экономических задач. Квази-законодательные процедуры включают расширение практики демократии участия, электронной демократии, разработки и принятия законопроектов при активном участии граждан и иные формы участия и диалога между стэйкхолдерами и гражданами. Квази- судебные процедуры представляют собой альтернативные способы
разрешения конфликтных ситуаций (медиация, арбитраж)1. В то же время
следует понимать, что широкое включение граждан в процессы обсуждения и принятия решений обостряет проблему координации, что заставляет менеджеров сети по возможности воздерживаться от включения в переговорный процесс представителей радикальных, крайних позиций по рассматриваемому вопросу.
Стратегия расширения границ сети необходима для формирования единого пространства в условиях высокой степени фрагментации политического пространства, поиска новых контактов, участников, ресурсов. Менеджер сети в данном случае выступает в роли посредника, создающего новые сетевые узлы, мобилизующего различные виды капитала, открывающего новые возможности для развития сети. В этой связи следует в очередной раз обратиться к концепции P Берта о структурных провалах,
1 Bingham L., Nabatchi T., O’Learly R. The New Governance: Practices and Processes for Stakeholder and Citizen Participation in the Work of Government // Public Administration Review. 2005. Vol. 65. P. 547-558.
подчеркивающей важность преодоления существующих границ сети и выстраивания новых связей между акторами, которые ранее никогда не были объединены, в целях совершенствования сетевой структуры и поиска не только оптимального, но и инновационного решения. Таким образом, менеджер, способный заполнить «дыру» в сетевой структуре посредством создания связи между двумя ранее независимыми друг от друга акторами, лучше других понимает, в чьих интересах далее будет функционировать созданный им «мост». Это делает его впоследствии весьма влиятельным участником внутрисетвых процессов, так как он полностью контролирует информационные потоки и преимущества созданных «мостов» 1. При этом Э. Венгер обращает внимание на специфику положения брокера внутри сети: он должен избегать двух противоположных тенденций: быть полностью вовлеченным в сеть на правах полноправного члена и восприниматься другим участниками как чужак2.
Управление сетями не сводится к набору инструментов и стратегий,
используемых в различных моделях поведения менеджера. Его эффективность зависит от грамотного их использования в различных условиях, от правильного распределения ресурсов и усилий на различных этапах функционирования сети. Например, менеджер может принять решение о стабилизации сетевой структуры, согласовав со всеми участниками жесткие правила взаимодействия и принятие решений. Это будет означать, что в данный конкретный момент времени в сети блокированы каналы продвижения разнообразных альтернатив, инновационных решений, отличного от закрепленного ранее видения проблемы и путей ее решения, а также остановлено расширение численного состава сети, привлечение новых участников, обладающих ресурсами, необходимыми для достижения поставленных целей.
1 Burt R. S. The Contingent Value of Social Capital // Administrative Science Quarterly. 1997. Vol. 42. P. 339-365.
2 Wenger E. Communities of Practice: Learning, Meaning, and Identity. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. P. 110.
Модели поведения менеджера динамичны и изменяются в различные временные отрезки под воздействием факторов внешней и внутренней среды, определяющих контекст активности сети, задающие стимулы и ограничения для использования тех или иных видов инструментов и стратегий. В этой связи целесообразным представляется соотнести факторы среды и модели поведения менеджера, правильная комбинация которых позволит достичь высокого качества управления сетью, — см. Таблицу 21.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
