Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 38

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 38)

Властные полномочия государства продолжают оставаться действенным ресурсом для конструирования сети. Однако использование этого ресурса связано не с принуждением к объединению, а с созданием коммуникативных узлов в сети. Например, для координации взаимодействия

государство может вводить в качестве одного из участников сети наблюдательный орган, наделяя его полномочиями по согласованию интересов, генерированию новых точек взаимодействия.

Активация сети — ключевой этап проектирования — процесс идентификации партнеров и стэйкхолдеров для будущей сети. Выбор правильных партнеров — важнейшая предпосылка для успеха дальнейшего функционирования сети, ее независимости и защищенности от воздействия агентов, имеющих противоположные, конфликтные цели, а также необходимое условие для корректной разработки и реализации государственной стратегии в целом. По точному замечанию Филиппа Купера

«сеть настолько сильна, насколько силен ее самый слабый элемент» ¹, что

заставляет проектировщика сети относиться к определению круга потенциальных участников предельно тщательно и критично. Выбор партнеров сети связан с определением дефицитных для государства видов активов, находящихся в распоряжении других акторов, которые могут быть эффективно использованы в целях достижения поставленных задач. Проектировщику сети необходимо привлечь таких участников, которые, будучи объединенными, смогут создать более позитивный результат, чем государство, действующее самостоятельно.

Критерии оценки партнеров непосредственно зависят от решаемых задач. Так, если требуется обеспечить оказание высокотехнологичной услуги, то рационально привлекать лучших в данном секторе поставщиков. Если задача состоит в решении социальных проблем (снижение подростковой преступности), то партнеры в первую очередь должны разделять единую систему ценностей. Несмотря на специфику каждой задачи, все же можно определить три универсальных критерия, помогающие государству определить наиболее подходящих для создаваемой сетевой структуры партнеров: культурная совместимость, обеспечивающая длительность и

¹ Cooper P.J. Governing by Contract: Challenges and Opportunities for Public Managers, Washington: CQ Press, 2003.

бесконфликтность партнерских отношений, функциональные возможности участников, близость к потребителю услуг.

Выбор конфигурации и способа интеграции сети. Конфигурацию сети предопределяют приоритеты сетевого взаимодействия. Однако, принимая во внимания цели создания сети, проектировщику следует ориентироваться на включение легитимного для всех участников актора, обеспечивающего интеграцию сети, координацию деятельности ее стэйкхолдеров, решение возникающих проблем и противоречий, а также гарантирующую стабильное функционирование альянса. Этот актор — ядро сети, единственный участник, имеющий прямые и опосредованные связи со всеми участниками взаимодействия, поэтому его создание должно проходить в атмосфере сотрудничества, обмена мнениями, сближения позиций участников, что заложит основу для создания доверительных отношений между ними.

Определению адекватного способа интеграции сети будут способствовать ответы на следующие вопросы.

Существуют ли в распоряжении государства необходимые и достаточные ресурсы, позволяющие осуществлять координацию сети? В случае утвердительного ответа государство самостоятельно выступает в роли интегратора, возложив на себя обязанности по управлению повседневными интеракциями и коммуникативными потоками в сети. Однако в любой стране существуют законодательные ограничения на возможности государственных ведомств вести переговоры и регулировать деятельность других акторов. Немаловажен и тот факт, что, как правило, государственные институты не располагают необходимым уровнем компетенции и знаний для координации участников сетевой структуры. Для государственного чиновника управление конкретной сетью не является единственной повседневной задачей, а лишь одной из многих функций, что предопределяет дефицит не только компетенции, но и времени.

Существуют ли необходимые ресурсы для координации сети вне государственного сектора? Если возможно обеспечить управление без

привлечения государства, то целесообразным оказывается делегирование функции ключевому участнику сети. Эта стратегия получила наибольшее распространение при реализации крупномасштабных проектов, требующих от интегратора наличия управленческих навыков, умений и опыта, специализированных знаний и временных ресурсов. Участник-интегратор является стэйкхолдером сети, заинтересованной стороной в продвижении своего видения и вариантов стратегии, что предопределяет ощутимую политическую составляющую принимаемых им решений.

В целях снижения политической мотивации решений в качестве управляющего приглашается менеджер сети. В отличие от ключевого участника сети, сторонний менеджер не вовлечен в процесс достижения поставленной цели, не имеет никакой заинтересованности в результатах сетевого взаимодействия. Его задача — действовать по поручению государственного ведомства в целях обеспечения эффективного функционирования сетевой структуры и стабилизации совместной деятельности ее участников. Благодаря передаче полномочий по администрированию сети менеджеру, государство получает возможность сосредоточить основное внимание на политических вопросах ее деятельности. Кроме того, внешняя организация более свободна и независима от политических интересов участников сети, а также не имеет собственных устремлений в продвижении альтернативных вариантов решений или технологий в процессе оказания услуги. Однако можно говорить и об усложнении управления, потому что, во-первых, добавляется промежуточное звено между государством и целевой аудиторией, во-вторых, привлекая внешнюю организацию, государство принимает ряд рисков, связанных с возможной неэффективностью ее управленческой деятельности.

В случае выбора стратегии интеграции сетевой структуры без непосредственного участия государства это не означает, что оно полностью исключается из управления ею. Оно должно продолжать играть ключевую роль для защиты основной цели и ценностей сети, следить за соблюдением

принципов равного доступа к оказываемой сетью услуге, справедливости, финансовой и политической ответственности, стабильности, соблюдения интересов граждан.

Создание и поддержание каналов коммуникации между участниками сети. Для успешного функционирования сети недостаточно идентифицировать и мотивировать к сотрудничеству заинтересованные в совместном решении конкретной задачи группы. Пристальное внимание при проектировании сети должно быть уделено созданию и воспроизводству каналов коммуникации между участниками, без которых сетевая структура обречена на провал. Потоки обмена ресурсами в сетях организуются принципиально иным образом, нежели в иерархических структурах, так как участники связаны между собой не статусными зависимостями, а необходимостью совместного использования ресурсов. В данном случае следует понимать, что функционирование сети невозможно без привлечения современных технологий обмена информацией. Они обеспечивают скорость и оперативность передачи данных, а соответственно, и оперативность принятия решений, а также прозрачность деятельности сетевых участников, получающих возможность посредством работы с информационными базами данных и без ограничений интегратора обозревать реальную работу партнеров, получать необходимые отчеты и отслеживать ключевые показатели. Таким образом, одна из приоритетных задача интегратора сети

— обеспечить всем участникам сетевой структуры равный беспрепятственный доступ к цифровым и мультимедийным каналам обмена информацией.

Успешное функционирование каналов коммуникации невозможно без создания атмосферы доверия между партнерами, которые, только доверяя друг другу, будут обмениваться дефицитными ресурсами и технологиями. Вместе с тем формирование таких отношений между участниками сети — нетривиальная задача, потому что нередко предполагается создание доверия между участниками, являющимися внутри сети носителями альтернативных

решений или вне сети конкурентами, что заставляет их с особой тщательностью подходить к охране своих «know-how», опасаясь за свои позиции на рынке вне сетевого взаимодействия. Прежде чем ставить перед собой задачу по включению в сеть участников-конкурентов, интегратор должен принять во внимание факторы, предопределяющие перспективы сотрудничества между ними. К факторам, препятствующим сотрудничеству между конкурирующими участниками, относятся: выполнение участниками одинаковых функций в сети, область сотрудничества в сети связана с ключевыми бизнес интересами каждого участника, межличностная конкуренция или неприятие между представителями компаний-участниц сети, один из участников использует эксклюзивную запатентованную технологию или метод организации работы, наличие закрытой информации, которая, будучи раскрытой, может быть использована в ущерб интересам одного из участников. Следовательно, формирование доверительных отношений требует от интегратора сети внимательного изучения специфики каждого участника и применения технологий, наилучшим образом подходящих для конкретного целевого назначения.

Распределение рисков между участниками. В сетевой структуре предусматривается распределение различных видов рисков между ключевыми участниками. Точнее говоря, государство, выступая инициатором создания сети, предполагает перенести части рисков на частный и некоммерческий секторы как партнеров. При этом важнейшая задача государства — правильно определить виды и объемы рисков, которые могут быть переложены на бизнес и НКО, так как в противном случае несбалансированность в распределении рисков между участниками приведет к неизбежным проблемам в осуществлении общей задачи, вплоть до провала всей сетевой структуры.

В работе с частными компаниями государство предпочитает переложить на них финансовые риски, предлагая систему стимулов и штрафов, обеспечивающую не только оперативное выполнение подрядных

работ, но и экономию государственных средств. Д. Розенбаум описывает позитивный опыт использования такой стратегии на примере плана, подготовленного Департаментом транспорта штата Калифорния, по ликвидации последствий разрушительного землетрясения 1994 г. в Санта Монике. Департамент заключил договор с дорожной компанией на восстановление автомобильной трассы и предложил в качестве стимулирующей меры бонус за досрочное завершение ремонтных работ в размере $200 000 за каждый день, оставшийся до истечения срока контракта, а также штрафные санкции в случае задержки в сдаче работ — $200 000 за каждый день просрочки. Итогом использования финансовых стимулов стало восстановление трассы менее чем за два месяца вместо предусмотренных шести: компания организовала круглосуточные посменные работы, в которых было задействовано более 400 рабочих ежедневно, что позволило ей получить бонусы в размере $13,8 млн. Бюджет штата, несмотря на выплату

бонусов, сэкономил средства в размере $74 млн¹.

Вместе с тем стратегия государства по переносу рисков на своих партнеров должна соотноситься с возможностями участников управлять этими рисками, а также они должны быть осведомлены об их масштабах. В случае формирования сети преимущественно или полностью из некоммерческих организаций государственное ведомство должно четко понимать, что переносить финансовые риски на них крайне опасно. Так, ошибочной можно назвать попытку государства полностью переложить оказание различных видов социальных на некоммерческие организации, так как это неизбежно приведет к резкому падению качества услуг, росту затрат и неэффективному расходованию средств бюджета. Это объясняется, прежде всего, отсутствием у НКО опыта в организации финансовых потоков и менеджменте сложных сетевых структур, отвечающих за оказание услуг. Их социальная направленность, как не парадоксально, является серьезным

¹ Rosenbaum D. Fast Quake Recovery Redeemed State Transportation Department // Engineering News Record. 1995. January 16.

препятствием на пути повышения качества оказания услуг и оптимального расходования средств, так как они готовы оказать помощь любому обращающемуся к ним, хотя это может оказаться необоснованно с точки зрения существующих критериев и ограничений. В итоге пострадает само государство, ведь перенести ответственность на НКО у него не получится, так как оказание услуг у граждан ассоциируется только с государством, а избираемые им стратегии аутсорсинга или образования сетевых структур находятся вне сферы их понимания.

Таким образом, государство должно ориентироваться не на максимальное снижение своих рисков и перенос их на партнеров, а на нахождение баланса, обеспечивающего достижение целей без ущерба и потерь для партнеров, граждан и самого государства. В случае грамотной разработки программы распределения рисков между государством и частным и некоммерческим секторами повышается вероятность устойчивого и стабильного функционирования сети, оптимального расходования ресурсов даже в ситуациях непредвиденных изменений условий и ее параметров.

Разработка системы мониторинга функционирования сети. Мониторинг сети — одна из наиболее сложных задач, требующая предельной ясности в понимании специфики функционирования сетевых структур. Сеть может неопределенно долго достигать поставленных целей, состав ее участников может меняться в соответствии с ресурсными потребностями, вклад каждого участка в достижение общей цели различен и сложно объективно определить причины наступления тех или иных эффектов и последствий действий.

Современные технологии обработки и передачи данных, безусловно, облегчают организацию мониторинга сети, и технологически развитые государства активно внедряют их на всех уровнях власти, что позволяет департаментам контролировать деятельность внешних контрагентов. Например, в США социальными работниками широко используются разнообразные цифровые технологии сбора данных (GPS, интернет - отчеты,

видео связь и пр.) об усыновленных детях, с помощью которых ежедневно отслеживается их местоположение и качество жизни в приемной семье.

И все же государственные ведомства крайне редко уделяют достаточно внимания мониторингу деятельности партнеров по сети, полагаясь на то, что переданная на аутсорсинг отдельная услуга или функция автоматически выпадает из сферы его внимания. Более того, переданные на аутсорсинг функции и услуги еще реже рассматриваются как составные элементы общей миссии ведомства, как взаимосвязанные друг с другом. Если же рассматривать координацию и управление переданными на аутсорсинг функциями и услугами как сеть взаимосвязанных действий, то уместно использование подхода, подобного управлению инвестиционными портфелями. Неиспользование технологии портфельного мониторинга с высокой вероятностью может привести государственное ведомство к заключению избыточных, конфликтующих друг с другом контрактов, формированию неоптимальной сетевой структуры, не способной обеспечить достижение государственных целей.

Портфельный мониторинг сетевой структуры включает в себя три важнейших направления деятельности.

1. Оптимизация портфеля контрактов, подразумевающая периодическую ревизию всех заключенных договоров на предмет их соответствия основным целям государственного ведомства, отсутствия дублирования, издержек и результатов, что позволяет оценить качество партнерских отношений и сделать выводы о дальнейших их перспективах. Безусловное преимущество проведения такой контрольной процедуры — возможность сэкономить и оптимизировать расходование бюджетных средств. Показательным в этом смысле является пример офиса Департамента образования США по оказанию национальной студенческой помощи, ежегодно заключающего контракты с различными поставщиками на $450 млн., передавшего на аутсорсинг более 82% своего бюджета, однако долгое время не

предпринимавшего усилий по координации созданной сети. Вновь пришедший директор, Терри Шоу, проведя масштабную инвентаризацию заключенных контрактов, выявила, что система крайне фрагментирована. Оптимизация системы выдачи и обслуживания федеральных студенческих займов позволила ежегодно экономить до $100 млн. Вместе с тем следует признать, что подобный подход скорее исключение, чем правило, в государственном секторе.

1. Минимизация риска зависимости. Набор функций и услуг, передаваемых государственным ведомством своим сетевым партнерам, зависит от преследуемых им целей. Однако получаемые им преимущества не должны приводить к формированию зависимости ведомства от сетевой структуры. Например, если стратегической целью ведомства является выполнение исключительно политических функций, оно может передать все нестратегические функции крупным внешним партнерам на аутсорсинг, но тем самым оно повышает риск зависимости. В случае непредвиденных негативных действий со стороны партнеров ведомство сталкивается с серьезнейшими проблемами выполнения обязательств и терпит финансовые потери. Один из способов хеджирования этого риска — диверсификация контрагентов, что позволит создать конкурентную среду, при необходимости обеспечить замену, повысить качество уже существующих взаимодействий с партнерами.

2. Оптимизация и рационализация портфеля. Любое успешное партнерство требует инвестиций от его участников, и отдача от этих вложений предопределяет готовность актора к вступлению в такие взаимоотношения. Однако государство чаще предпочитает не проводить замену посредственно работающего контрагента, опасаясь более негативных последствий. Для оптимального функционирования сетевой структуры такая стратегия абсолютно не приемлема. Государственное ведомство должно следить за тем, чтобы

деятельность участников сети соответствовала установленным им стандартам, в противном случае прекращать взаимоотношения, иначе это крайне негативно скажется на функционировании всей структуры. Периодически необходимо реструктурировать портфель, включая в сеть новых партнеров, подтверждая контракты с участниками, зарекомендовавшими себя, и прекращая с теми из них, чья деятельность более не соответствует общей стратегии. В итоге такая стратегия позволит поддерживать сетевую структуру в соответствии с требованиями времени и текущей ситуации, сохраняя уровень оказания услуг на высоком уровне.

Характеристики

Список файлов диссертации