Диссертация (1173727), страница 45
Текст из файла (страница 45)
144 БК РФ состава государственных внебюджетных фондов Российской Федерации не может рассматриваться как запрет на образование государственных внебюджетных фондов субъектов РФ.Таким образом, практика принятия решений представительными органами субъектов РФ о создании внебюджетных фондов, а следовательно, и возможность существования таких фондов была признана конституционной.Однако позднее, в 2007 г., ст. 144 БК РФ была дополнена пунктом третьим, устанавливающим, что бюджетами территориальных государственныхвнебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования489.486По запросу Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности подпункта «е»пункта 2 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г.
№ 228-О // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 2001. № 12, ст. 2523.487Подробнее см.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона)Тамбовской области: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. №19-П // Собрание законодательства Российской Федерации.
1997. № 51, ст. 5877.488По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайскогокрая: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1996. № 4, ст. 409.489О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулированиябюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации200Принимая во внимание положения п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации, относящей финансовое регулирование к ведению Российской Федерации, можно заключить, что общие принципы и способы осуществления финансовой деятельности в государстве подлежат установлению на федеральном уровне.
Следовательно, в настоящее время с учетом изменившегосяфедерального регулирования в качестве территориальных внебюджетныхфондов могут функционировать только территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Создание субъектом РФ иных внебюджетных фондов недопустимо.Причины, по которым федеральная власть ограничивает возможностьобразования регионами собственных внебюджетных фондов, вполне понятны.Внебюджетные фонды обеспечивают дополнительными средствами приоритетные сферы экономики, а также гарантируют финансовое обеспечение рядаконституционных прав граждан (например, на социальное обеспечение по возрасту, охрану здоровья). Иными словами, они гарантируют своевременное финансирование таких расходов, которые ни в коем случае не могут быть урезаны даже при образовании бюджетного дефицита. Однако, как показала практика, несмотря на положительные моменты, создание многочисленных внебюджетных фондов имело свои негативные последствия.
В первую очередьэто связано со значительной децентрализацией государственных финансовыхресурсов и потерей контроля над финансовыми ресурсами территорий. В результате были выявлены многочисленные факты злоупотреблений должностных лиц аппарата управления внебюджетных фондов. Кроме того, негативнойстороной создания внебюджетных фондов являются существенные расходы,связанные с содержанием аппарата их управления.Другой разновидностью целевых фондов являются целевые фонды, консолидированные в бюджете, т. е. образуемые в соответствии с законодатель-отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г.
№ 63-ФЗ(с последн. изм. от 3 июля 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18, ст. 2117.201ством Российской Федерации в составе бюджета. Легальное определение целевого бюджетного фонда ранее содержалось в ст. 17 БК РФ, закреплявшей,что целевой бюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета засчет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельнойсмете.
Средства целевого бюджетного фонда подлежали использованиютолько на цели, соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.Таким образом, к характерным особенностям таких фондов относилисьследующие:1) такие фонды создавались на основании ежегодного закона о соответствующем бюджете.2) как и бюджет, целевые бюджетные фонды действовали один год. Вследующем финансовом году эти фонды могли быть созданы вновь;3) указанные фонды могли создаваться в бюджете любого уровня бюджетной системы;4) средства рассматриваемых фондов должны были расходоваться настрого определенные цели по отдельной смете.5) как правило, для управления средствами этих фондов не создавалсяспециальный государственный аппарат.
Обозначенные функции возлагалисьна существующие в структуре соответствующих органов власти или местногосамоуправления министерства, комитеты, департаменты, отделы и пр.Целевые бюджетные фонды стали создаваться с 1994 г., первые из нихбыли образованы в составе федерального бюджета.
По сравнению с внебюджетными фондами целевые бюджетные фонды представляли собой более динамичное явление, поскольку постоянно, из года в год, шел процесс их создания и ликвидации. Пожалуй, самое большое преимущество целевого бюджетного фонда – более простой порядок утверждения его размера и направленийиспользования, который предполагал не принятие законодательного акта (какэто было необходимо в отношении государственного внебюджетного фонда),202а утверждение сметы решением соответствующего исполнительного органа.Указанные преимущества послужили причиной создания значительного количества целевых бюджетных фондов на всех уровнях бюджетной системы России. По состоянию на 1 января 2005 г.
доля целевых бюджетных фондов вбюджетах субъектов РФ в среднем составляла около 10%490.С 1 января 2008 г. ст. 17 БК РФ, посвященная целевым бюджетным фондам, утратила силу, а сами фонды были исключены из бюджетной практикиРоссии. Причиной тому стало желание федерального Министерства финансовмаксимально консолидировать доходы ослабевшего после кризиса бюджета.А финансируемые за счет целевых налогов фонды совершенно не вписывалисьв обновленную бюджетную систему, построенную на принципе общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, который предполагает, что расходыбюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 35 БК РФ).
О необходимостии важности соблюдения данного принципа неоднократно указывалось в юридической и экономической литературе491. Кроме того, конструкция целевогобюджетного фонда, равно как и государственного внебюджетного фонда,предполагала открытие отдельного банковского счета, что создавало условиядля децентрализации ресурсов и ослабления контроля.Тем не менее действующее в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации предусматривает возможность осуществлениябюджетных расходов посредством формирования некоторых фондов в составебюджета субъекта РФ. К таким фондам относятся:– резервные фонды высших исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации (ст. 81 БК РФ);– резервные фонды субъектов РФ (ст.
81.1 БК РФ);– инвестиционные фонды субъектов РФ (ст. 179.2 БК РФ);Коровкина Е. Б. Перспективы развития целевых бюджетных фондов в Российской Федерации: дис.… канд. экон. наук. М., 2006. С. 103.491Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право. М., 2013. С. 71–75.490203– дорожные фонды субъектов РФ (ст. 179.4 БК РФ);– фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст.
137,138 БК РФ).Для формирования в составе региональных бюджетов резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ,резервных фондов субъектов РФ, региональных инвестиционных и дорожных фондов необходима предварительная регламентация вопросов, связанных с их деятельностью, законом или иным нормативным правовым актомсубъекта РФ (в зависимости от вида)492. В связи с этим в целях обобщенияпрактики правового регулирования отношений, связанных с организацией ифункционированием фондов в составе региональных бюджетов, полагаем необходимым провести сравнительно-правовое исследование таких актов и изложить его результаты.1. Резервные фонды высших исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской ФедерацииВ мировой практике публично-правовые образования для финансовогообеспечения своих потребностей нередко прибегают к созданию всевозможных резервных фондов, образуемых как в составе соответствующих бюджетов, так и вне их.
Обозначенные резервные фонды существенно различаютсяпо целям создания, правовому режиму формирования и использования. В России довольно распространенной является практика формирования резервныхфондов исполнительных органов государственной власти.В ст. 137, 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации не устанавливается необходимостьпринятия субъектом Российской Федерации нормативного правового акта о формировании и использованиифондов финансовой поддержки муниципальных образований. Данный фонд образуют дотации навыравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Таким образом, правовому (в данном случае –законодательному) регулированию подлежит лишь порядок распределения дотаций на выравниваниебюджетной обеспеченности муниципальных образований, в том числе порядок расчета и установлениязаменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физическихлиц в местные бюджеты, а также порядок определения критериев выравнивания финансовых возможностеймуниципальных образований.492204В соответствии со ст.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
