Диссертация (1173727), страница 41
Текст из файла (страница 41)
В результате 7 мая 2013 г. был принят Федеральный закон № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законода-Шаш Н. Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Финансовыйжурнал [АБиК]. 2011. № 2. С. 55–64.453180тельные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» (далее по тексту ― Федеральный закон № 104-ФЗ)454, которыйзатрагивает множество положений БК РФ, в том числе в части перехода к программному бюджету. В Федеральном законе № 104-ФЗ дается новое определение категорий «ведомственная структура расходов бюджета», «целевые статьи расходов бюджетов», предусматривающих программные и непрограммные направления деятельности государственных органов и органов местногосамоуправления.Федеральным законом № 104-ФЗ в новой редакции излагается ст. 179 БКРФ, которая ранее посвящалась долгосрочным целевым программам. При этомуказанные программы были переименованы в государственные (муниципальные) программы.
Однако содержательно сама концепция долгосрочных целевых программ осталась без существенного изменения. В частности, государственные программы Российской Федерации, государственные программысубъекта РФ, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципальногообразования. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ должен утверждатьсязаконом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета согласно нормативному правовому акту, утвердившему программу. Сохраняется также правило о том, что по каждой государственной (муниципальной) программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации.
По результатам указанной оценки органом, утвердившим программу, может быть принято решение о прекращении или об изменении, начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной государ-454О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательныеакты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса: Федеральный закон от 7мая 2013 г.
№ 104-ФЗ (с последн. изм. от 31 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства РоссийскойФедерации. 2013. № 19, ст. 2331.181ственной (муниципальной) программы, в том числе объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы. Как и ранее, государственная (муниципальная) программа составляется для того, чтобы увязать по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий, направленных на достижение определенной цели.Таким образом, можно отметить несомненные плюсы формированияпрограммного бюджета.
Во-первых, становится понятна и прозрачна цельбюджетных расходов (она указывается в паспорте ранее утвержденной государственной или муниципальной программы). Бюджетные расходы направлены на финансирование комплекса взаимосвязанных единой целью мероприятий, становятся ориентированными на результат. Во-вторых, в бюджет включаются преимущественно расходы, направленные на финансирование программных мероприятий, подлежащих в дальнейшем оценке с помощью системы критериев (индикаторов) на предмет их эффективности, что в дальнейшем позволит судить об эффективности самих расходов бюджета.Следует отметить, что аналогичные правила закреплены в законодательстве большинства стран.
Например, во Франции за каждую программу отвечает конкретный сотрудник, разбивающий бюджет программы на более мелкие элементы, за которые несут ответственность чиновники более низкогоуровня. Каждый ответственный должен продемонстрировать свою эффективность, в противном случае возможно применение различных санкций455.В целом приведенная французская модель реализации программногобюджета вполне разумна, однако при ее практическом воплощении неизбежновозникает ряд проблем. Так, переход на программный бюджет, несомненно,увеличит сроки административных процедур, связанных с его принятием, поскольку увеличатся сроки, предусмотренные для согласования целого комплекса различных программ.
Кроме того, уже сегодня наблюдается некотораябессистемность в принятии программ (имеются в виду долгосрочные целевыеШаш Н. Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Финансовыйжурнал [АБиК]. 2011. № 2. С. 55–64.455182программы и ведомственные целевые программы). При этом программы пересекаются, нечетко привязаны к целям, что нередко наблюдается не только врегионах, но и на федеральном уровне456.Основная же проблема перехода на программный бюджет заключаетсяв сложности обеспечения объективности оценки эффективности реализациипрограммы.В настоящее время предпринимаются попытки закрепить нормативными правовыми актами некоторые критерии оценки эффективности реализации программы.
Например, в Иркутской области к таковым были отнесены:1) степень достижения запланированных результатов реализации программы;2) процент отклонения достигнутых значений показателей результативности от плановых значений;3) динамика расходов на реализацию программы;4) динамика показателей эффективности и результативности реализациипрограммы457.Анализ всех вышеперечисленных критериев (за исключением динамикирасходов на реализацию программы) представляется возможным только в случае грамотно сформулированной цели результата программы и правильноопределенных целевых индикаторов и показателей результативности реализации программы.
Как показывает практика, сложности главным образом возникают с выработкой критериев эффективности, причем это касается не толькооценки программ, но и в целом оценки эффективности деятельности государственных органов и подведомственных им структур. Например, в июле 2012 г.Министерство образования и науки Российской Федерации разработало пере-Андреева Е.
И. Стратегическое планирование и программный бюджет [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.cefir.ru/index.php?l=rus&id=20 (дата обращения: 2 ноября 2016 г.).457Об утверждении Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программИркутской области и их формирования и реализации и порядка проведения и критериев оценкиэффективности реализации долгосрочных целевых программ Иркутской области: постановлениеПравительства Иркутской области от 19 октября 2012 г. № 575-пп // Областная.
2012. 29 октября. Утратилсилу.456183чень критериев, по которым оценивается деятельность высших учебных заведений и будут приниматься решения о сокращении и объединении вузов. Приэтом ведомство предлагало оценивать эффективность деятельности вузов почетырем направлениям, в одном из которых учитывается средний балл ЕГЭзачисленных студентов458, что в свою очередь прямого отношения к деятельности высших учебных заведений не имеет.Следовательно, при установлении реальных санкций459 за неэффективную деятельность (в т. ч.
за неэффективное расходование бюджетных средств,за неэффективную реализацию государственных (муниципальных) программ)могут понести ответственность объективно невиновные лица. Кроме того,даже выработка объективных критериев оценки эффективности программы нерешает проблему оценки эффективности расходов, произведенных в рамкахпрограмм, – насколько экономны были обозначенные расходы при достижении заданной цели.Вместе с тем, при отсутствии санкций за неэффективное осуществлениебюджетных расходов государственных программ идея программного бюджетане может быть в полной мере реализована. Представляется, что для совершенствования механизма реализации принципа эффективности бюджетных расходов в части обеспечения их результативности необходимо установление мерпринуждения за неэффективное использование бюджетных средств путем закрепления соответствующих составов правонарушений в главе 30 БК РФ иглаве 15 КоАП РФ.
Под неэффективным использованием бюджетных средствпредлагается рассматривать расходы бюджета на финансирование государственной программы, которая не получила положительного заключения по результатам проверки, осуществляемой в соответствии с пунктом 3 статьи 179БК РФ.458Минобрнауки разработало критерии оценки деятельности вузов [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ria.ru/edu_higher/20120730/712748694.html (дата обращения: 2 ноября 2016 г.).459Проблема установления юридической ответственности за неэффективное использование бюджетных средств рассматривалась автором главы ранее.
См. Арбатская Ю. В., Кузьмина М. Н. О некоторых правовых проблемах повышения эффективности финансовой деятельности государства // Академический юридический журнал. 2008. № 1. С. 31–38.184Существенным недостатком введения программного бюджета являетсяограничение участия представительного органа в бюджетном процессе в частирассмотрения и утверждения его расходов.
Дело в том, что роль соответствующего представительного органа сводится лишь к утверждению общего бюджета на основе ранее утвержденных исполнительными органами государственной власти (местными администрациями) государственных (муниципальных) программ и незначительного количества непрограммных расходов.Ситуация очень напоминает сложившуюся в России в начале ХХ в. Тогда «Бюджетные правила» от 8 марта 1906 г., которые отчасти были перенесены в «Основные государственные законы» от 23 апреля 1906 г., лишали Государственную думу бюджетной инициативы.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
