Диссертация (1173727), страница 42
Текст из файла (страница 42)
Для данного органа стали недосягаемы забронированные расходы, которые основывались на действующихзаконах и указах в порядке верховного управления. Таким образом, для изменения этих «забронированных» кредитов нужно было изменять закон или указ,на которых они были основаны, причем это предложение могло быть отклонено Государственным советом или монархом. Государственная дума, даже неутвердив бюджет, не ставила этим правительство в бесправное положение, поскольку вступал в силу бюджет прошлого года по месяцам (что, безусловно,является прообразом современного института временного управления бюджетом, предусмотренного ст. 190 БК РФ).
Как указывает С.А. Котляревский, отклонение бюджета могло быть лишь морально-политической демонстрацией,но которая не создает для правительства безвыходного с точки зрения легальности положения460.Для исправления существующее в настоящее время ограничения, связанного с возможностью утверждения законодательным (представительным)органом государственной власти субъекта РФ лишь общих параметров расходов бюджета на основе ранее утвержденных исполнительными органами гос-Котляревский С. А. Бюджетное право СССР / Институт советского права; под общ. ред. ГойхбаргаА.Г. М., б.г. С.
11.460185ударственной власти субъекта РФ государственных программ и незначительного количества непрограммных расходов, представляется целесообразнымустановление требования об обязательном согласовании проекта нормативного правового акта об утверждении государственной программы законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ,что позволит обеспечить участие данного органа в рассмотрении и утверждении бюджетных расходов.Для эффективной работы систем стратегического и бюджетного планирования возникает необходимость в установлении «обратной связи», которуюможет обеспечивать проводимый финансовый контроль. Как справедливо отмечает О.Н.
Горбунова, осуществлять обратную связь – это значит наблюдатьрезультаты деятельности и в зависимости от этого принимать дальнейшие решения461. Для обеспечения обратной связи и повышения эффективности функционирования системы стратегического планирования ст. 40 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусмотрено проведение мониторинга реализации документов стратегического планирования. Такой мониторинг осуществляется на основе комплексной оценкиосновных социально-экономических и финансовых показателей, содержащихся в документах стратегического планирования. Кроме того, наблюдениеосуществляется за достижением участниками стратегического планированияв установленные сроки запланированных показателей социально-экономического развития публично-правовых образований.
В ходе мониторинга реализации документов стратегического планирования происходит не толькооценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития, но и осуществляются систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии публично-правового образования,оценивается результативность и эффективность документов стратегического461Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.С. 18.186планирования, а также разрабатываются предложения по повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования.Наряду с осуществлением мониторинга реализации документов стратегического планирования федеральный законодатель предусмотрел необходимость осуществления контроля реализации документов стратегического планирования (ст.
41 Федерального закона «О стратегическом планировании вРоссийской Федерации»), имеющего весьма схожие задачи с одноименныммониторингом. При этом сами понятия «контроль» и «мониторинг» не разграничиваются законодателем. В теории финансового права мониторинг рассматривается как наблюдение, слежение за какими-либо явлениями и процессами462, т.
е. наблюдение является одной из форм финансового контроля463.Можно заключить, что мониторинг реализации документов стратегическогопланирования является одной из форм осуществления контроля реализациидокументов стратегического планирования. Более детально порядок осуществления мониторинга и контроля в сфере регионального стратегическогопланирования определяется законодательством субъектов РФ. При этом вбольшинстве регионов соответствующими нормативными правовыми актамирегламентированы полномочия соответствующих исполнительных органов464.Кроме того, полномочиями по контролю в сфере стратегического планирования наделяется Счетная палата Российской Федерации. Проводимый данным органом стратегический аудит, представляя собой разновидность госу-462Горбунова О.
Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов вусловиях перехода к рынку: дисс. … д-ра юрид. наук. в виде научного доклада, выполняющего также функцииавтореферата. М., 1996. С. 13.463Грачева Е. Ю. Формы финансового контроля. Ревизия как основная форма финансового контроля// Грачева Е.
Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право. М., 2013. С. 55.464См., например: О Порядке осуществления мониторинга реализации документов стратегическогопланирования, подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализациидокументов стратегического планирования, и контроля реализации документов стратегическогопланирования: постановление Администрации Курской области от 29 декабря 2015 г.
№ 952-па // Курскаяправда. 2016. 12 января; Об утверждении Порядка мониторинга и контроля реализации документовстратегического планирования Республики Алтай: постановление Правительства Республики Алтай от 15 октября 2015 г. № 343 // Сборник законодательства Республики Алтай.
2015. № 128(134), с. 279.187дарственного аудита, является также инструментом оптимизации решений органов государственной власти в условиях неизбежной ограниченности общественных ресурсов465.Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палатеРоссийской Федерации»466 (далее по тексту – Федеральный закон «О Счетнойпалате Российской Федерации») впервые законодательно введено понятие«стратегический аудит», с отнесением его к видам контрольной и экспертноаналитической деятельности. Выделение данного вида деятельности Счетнойпалаты России представляется необходимым и своевременным.Установлено, что стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегическихцелей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степеньи качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Российской Федерации.Вместе с тем, некоторые возражения вызывает использование федеральным законодателем самого термина «аудит»; также не вполне понятно из Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и некоторыхиных правовых актов соотношение понятий «аудит» и «финансовый контроль».На необходимость разграничения понятий «государственный контроль»и «государственный аудит» неоднократно в своих работах указывал С.В.
Степашин, которого можно признать основоположником российской концепциигосударственного аудита и идейным вдохновителем реформирования закона оСчетной палате Российской Федерации. При этом, указывая на концептуаль-Степашин С. В. Конституционный аудит. М., 2006. 816 с.О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (споследн. изм. от 3 июля 2016 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14, ст. 1649.465466188ную новизну института государственного аудита для России, он отождествляет «государственный контроль» с самоконтролем государства (прежде всегос системой внутреннего контроля органов исполнительной власти), а к «государственному аудиту» относит систему внешнего независимого публичногоконтроля от имени общества за деятельностью любых органов власти467. Значительное внимание институту аудита уделяется в диссертации И.Б.
Лагутина,который обосновывает необходимость введения понятия «публичныйаудит»468.Следует обратить внимание и на позицию разработчиков Федеральногозакона «О Счетной палате Российской Федерации». Как следует из пояснительной записки к проекту этого закона (ныне принятого и действующего), изза необходимости приведения норм права в сфере внешнего государственногофинансового аудита (контроля) в соответствие с нормами и определениями,используемыми в международной практике, в него включены понятия финансового аудита, стратегического аудита, аудита эффективности469.Действительно, в отдельных источниках международного права нарядус термином «контроль» применяется понятие «аудит». Однако, думается, нетнеобходимости в дословном воспроизведении терминов, используемых в международных правовых актах. Для построения эффективной системы государственного управления, неотъемлемой частью которого является контрольнаясоставляющая, представляется обоснованным и достаточным закрепление внациональном законодательстве основных начал, общепризнанных принципов независимого финансового контроля, выработанных в международнойпрактике, а не аутентичное воспроизведение международных терминов.
Последнее может породить проблемы толкования таких терминов в соотношениис национальными правовыми категориями.467Степашин С. В. Конституционный аудит: стендовый доклад [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.niisp.ru/News/Events/art78 (дата обращения: 22 октября 2016 г.).468Лагутин И. Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации:финансово-правовое регулирование. М., 2014. С. 40.469Пояснительная записка к законопроекту № 174995-6 «О Счетной палате Российской Федерации»[Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ (дата обращения: 22 октября 2016 г.).189Кстати, именно такие проблемы и могут возникнуть в современном российском законодательстве. Например, в ст. 2 Федерального закона «О Счетнойпалате Российской Федерации» и ст.
4 Федерального закона от 7 мая 2013 г.№ 77-ФЗ «О парламентском контроле»470 термины «аудит» и «контроль» употребляются в следующем контексте: «Счетная палата Российской Федерации,являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля)», из чего можно предположить, что эти терминыиспользуются как синонимы.
В ст. 14 Федерального закона «О Счетной палатеРоссийской Федерации» говорится о финансовом аудите (контроле), однакопо непонятным причинам в отношении аудита эффективности и стратегического аудита термин «контроль» не употребляется.Таким образом, новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» вряд ли можно признать реализацией концепции о государственном аудите, предложенной С.В.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
