диссертация (1169775), страница 17
Текст из файла (страница 17)
Масгрейв: дать ответ на вопрос, кто должен облагать налогами, где ичто?190Подходы к проблеме распределения налоговых полномочий. Для полногоописания распределения налоговых полномочий вопросы, сформулированные Р.Масгрейвом, необходимо дополнить следующими: 1) какой уровень властипринимает решение об установлении налогов рассматриваемым уровнем власти;2) какой уровень власти определяет налоговые базы; 3) какой уровень властиопределяетналоговыеставки;4)какойуровеньвластиосуществляетадминистрирование налогов191.В теории выделяют два классических противоположных подхода краспределению полномочий в налоговой сфере между уровнями власти:традиционный подход, разработанный Р.
Масгрейвом и У. Оутсом, и подход«общественного выбора», который предложили Дж. Бреннан и Дж. Бьюкенен192.190Musgrave R.A. Who Should Tax, Where and What? Tax Assignment in Federal Countries. // In McLure C.E., Jr. (ed.).Australian National University Press, 1983.191McLure C.E., Jr. The Tax Assignment Problem: Ruminations on How Theory and Practice Depend on History //National Tax Journal.
2001. Vol. 54. No. 2. P. 341.192Ambrosanio F., Bordignon M. Normative versus Positive Theories of revenue assignments in federations. // In AhmadE., Brosio G. (ed.). Handbook of Multilevel Finance. Edward Elgar Publishing, 2015. P. 239.86Согласноданномуподходуоптимальноераспределениеналоговыхполномочий тесно связано с оптимальным распределением расходных функцийсоответствующего уровня власти.
По Масгрейву, государство в сфере публичныхфинансов осуществляет три основные функции: 1) ассигнование – обеспечениеобщества необходимыми ресурсами; 2) распределение доходов; 3) стабилизацияна макроэкономическом уровне193. При этом функции распределения истабилизации должны осуществляться центральным правительством, а функцииассигнования – по возможности местными властями как более осведомленными онуждах населения. К такому же выводу приходит У.
Оутс в теоремедецентрализации, в соответствии с которой всегда будет более эффективнымоказание локальных публичных услуг географически локализованному в рамкахсоответствующей юрисдикции населению местными властями, чем если бы такиеуслуги оказывало центральное правительство через все юрисдикции194.Из этого следует, что налог на доходы физических лиц, налог на прибыльорганизаций как самые действенные инструменты для осуществления функцийраспределениядоходовимакроэкономическойстабилизациидолжныустанавливаться и взиматься центральным правительством. Таким образом,традиционный подход имеет твёрдое экономическое обоснование: центральноеправительствонесётосновнуюответственностьзамакроэкономическуюстабильность и распределение доходов для оказания помощи нуждающимся.Крометого,именноцентральноеправительстводолжнопредоставлятьобщественные блага государственного масштаба (оборона, денежная эмиссия),которые оказываются всему населению страны195. Что касается функцииассигнования,центральноеисубнациональныеправительстваиспользовать налоги, основанные на принципе выгоды.193Musgrave R.A., Musgrave P.B.
Public Finance in Theory and Practice. McGraw-Hill, 1973. P. 6.Oates W.E. Fiscal Federalism. New York: Hartcourt, Brace, Jovanovich, 1972. P. 35.195Oates W.E. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37. No.
3. P. 1123.194должны87Традиционный подход также предлагает некоторые ориентиры приустановлении субнациональных налогов. Во-первых, налоговая база или предметналогообложения по возможности должны быть закреплены за даннойюрисдикцией, во избежание горизонтальной конкуренции или потери дохода. Вовторых, налоговые базы субнациональных налогов должны быть равномернораспределенымеждуюрисдикциямиодногоуровнядляизбежаниягоризонтального налогового дисбаланса. И, в-третьих, на субнациональномуровне нужно взимать налоги, которые приносят стабильный доход, дляобеспечения планирования расходов.Однако традиционный подход был подвергнут серьёзной критике в силунедостатков, как с политической, так и с экономической точек зрения. Так,традиционный подход основывается на презумпции «благожелательности»государства, без учёта борьбы за политическую власть и финансирование196.Крометого,вфедеративномгосударстве,гдепредполагается,чтосубнациональные образования должны иметь определённую степень налоговойавтономии, традиционная модель оказывается несостоятельной.
Также, несмотряна индивидуальные особенности, единым следствием для всех государств страдиционноймодельюявляетсянесоответствиесобственныхдоходовсубнациональных уровней власти возложенным на них расходным обязанностям.Такое несоответствие центральные власти зачастую пытаются исправить за счётразличных форм межбюджетных трансфертов, которые, в свою очередь, приводятк новым проблемам в виде безответственности региональных и местных властей икоррупции197.Вотличиеоттрадиционногоподхода,гдеделаетсяакцентнаблагонамеренность государства, в подходе общественного выбора, как в теорииобщественного договора Т.
Гоббса, государство сравнивается с Левиафаном и196197Ambrosanio F., Bordignon M. Op. cit. P. 239.Bird R.M. Rethinking Subnational Taxes – A New Look at Tax Assignment. International Monetary Fund, 1999. P. 6-7.88использует налоги для получения максимального дохода и обеспечениямаксимального уровня собственных расходов198. Таким образом, налоговаяконкуренция между юрисдикциями выполняет сдерживающую функцию и имеетположительный эффект, а предметы субнациональных налогов должны быть повозможности мобильны, что коррелирует с моделью Ч.
Тьебу199.Данный подход также неоднократно подвергался критике, главным образомпотому, что значительная горизонтальная конкуренция приводит к размываниюналоговой базы, сокращению бюджета отдельных юрисдикций и общемудисбалансу в государстве.Интерес представляют и более современные подходы к проблемераспределения налоговых полномочий. Так, канадские исследователи У. Хеттич иС. Уайнер описали позитивный подход к организации структуры налогов, котораяскладываться естественным образом в результате стремления власти обеспечитьбюджет определённого размера с наименьшими политическими затратами.
Приэтом под политическими затратами понимается общее количество потерянныхголосов избирателей на следующих выборах. Авторы разрабатывают несколькогипотез о влиянии внешних факторов на объём политических затрат и,соответственно, на структуру доходов бюджета: о давлении, оказываемом наналоговую систему одной юрисдикции другой конкурирующей юрисдикцией; чембольший доход получен с каждого доллара потенциальной налоговой базыконкретного налога, тем больше будет политическая оппозиция в отношенииданного налога; и пр.200В другой своей статье С. Уайнер отмечает, что оптимальное распределениеналоговых полномочий обычно основывается на том, как изменится эластичностьналога при его отнесении к той или иной юрисдикции.
Налоги с относительно198Brennan G., Buchanan J.M. The Power to Tax: Analytic Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge UniversityPress, 2006. P. 26-30.199Ambrosanio F., Bordignon M. Op. cit. P. 312-313.200Hettich W., Winer S. L. A Positive Model of Tax Structure // Journal of Public Economics.
1984. Vol. 24. Iss. 1. P. 6787.89мобильными налоговыми базами отнесены к центральному правительству в целяхпредотвращения уклонения от их уплаты. А различные межбюджетныетрансферты направлены на корректировку дисбаланса, который возникает принесоответствии расходных полномочий юрисдикций их полномочиям поустановлению налогов. Уайнер также развивает мысль о том, что распределениеналоговых полномочий, установленное конституцией, не играет существеннойроли, так как впоследствии имеет место их перераспределение. Оно происходит врезультатеборьбымеждуразличнымиуровнямивластизаправоналогообложения и подвергается пересмотру под действием внешних факторов201(например, введение Соглашений военного времени, которые были заключенымеждуфедерациейипровинциямидляцелейадминистрированиякорпорационного налога и налога на доходы физических лиц в Канаде на времяВторой Мировой Войны202).Кроме того, с начала 1990-х гг.
формируется так называемое «второепоколение» теории налогового федерализма, которое сосредоточивается наизучении двух аспектов: 1) личной мотивации участников политическихпроцессов (как политиков, так и избирателей); 2) недостаточности информации иеё влиянии на поведение участников политических процессов203.Таким образом, на основе различных теорий и подходов можносформулироватьобеспечениярядправил,оптимальногокоторыхнеобходимораспределенияналоговыхпридерживатьсяполномочийдлямеждууровнями власти:201Winer S. L. On the Reassignment of Fiscal Powers in a Federal State.
// In Breton A., Galeotti G., Wintrobe R. (ed.).Competition and Structure: The Political Economy of Collective Decisions: Essays in Honor of Albert Breton. CambridgeUniversity Press, 2000. P. 150-173.202Duarte P. Is the Income Tax System Legal?: A Guide to the Canadian Income Tax System. AuthorHouse, 2008. P. 11.203Oates W.E. Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism // International Tax and Public Finance. 2005.No.
12. P. 356.90- в той мере, в которой рассматриваемый налог нацелен на экономическуюстабилизацию и распределение дохода, он должен быть отнесён кполномочиям центральной власти;- к местному уровню должны быть отнесены налоги с наименеемобильными налоговыми базами для исключения налоговой конкуренциина вытеснение и давления на местные власти в отношении размераналоговых ставок;-налоговыебазы,которыенеравномернораспределенымеждугоризонтальными юрисдикциями, подлежат налогообложению центральнымправительством;- местные налоги должны быть максимально прозрачными и понятныминалогоплательщику, что повысит ответственность местных властей;- должна быть тесная связь между уплаченными местными налогами иуслугами, полученными налогоплательщиками;-местныеналогидолжныбытьпростымиинедорогимивадминистрировании, а налоговые поступления – достаточными для оказаниянеобходимых услуг населению;- налогообложение по принципу выгоды может быть использовано на всехуровнях власти, однако больше всего подходит местным властям, так какуслуги оказываются местным налогоплательщикам204.К указанному перечню критериев можно добавить, что при решениипроблемы децентрализации налоговых полномочий следует принимать вовнимание следующие обстоятельства: 1) какие расходные обязанности возложенына тот или иной уровень власти; 2) налоговая децентрализация имеет местотолько тогда, когда делегируется возможность определять собственные доходы204Norregaard J.
Tax Assignment. // In Ter-Minassian T. (ed.). Fiscal Federalism in Theory and Practice. InternationalMonetary Fund, 1997. P. 53-54.91(виды налогов, налоговую базу, налоговые ставки и льготы) и нестиответственность за принятие таких решений205.Итак, следует констатировать, что для более эффективного осуществлениясвоих функций, региональные и местные органы власти нуждаются взначительныхсредствах,длячегонеобходимограмотноевертикальноераспределение налоговых полномочий внутри государства. Основной задачейналогового федерализма является получение ответа на вопрос, какие налоги и вкакой степени необходимо отнести к полномочиям каждого уровня власти вгосударстве. В поисках решения этой задачи в теории были сформулированыосновные принципы налогового федерализма – принцип выгоды, принципплатёжеспособности и принцип налогового равенства; определены основныеметодыраспределенияналоговыхполномочий–предоставлениеправасамостоятельного установления и администрирования налогов, налоговыенадбавки, разделение налоговых поступлений; а также разработаны различныеподходы – традиционный, подход общественного выбора, позитивный, второепоколение теории налогового федерализма и др.На основе всего наработанного столетиями материала специалистам вобласти налогового федерализма удалось сформулировать основные критерии,образующие «хороший местный налог»206, на которых можно основываться припостроении модели оптимального распределения налоговых полномочий междууровнями власти.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
