диссертация (1169179), страница 28
Текст из файла (страница 28)
В области ПСБП кнастоящему моменту известно два таких акта – Шенгенский кодекс о границах иВизовый кодекс. Действующее Европейское право не содержит каких-либоразличий между обычным регламентом и регламентом в форме кодекса.Очевидно, что законодатель избрал такую правовую конструкцию не дляпридания им большей юридической силы, а для того, чтобы показать особоезначение указанных актов, как результат кодификации законодательства ЕС,регулирующего отношения в одной области.Согласно статье 1 Шенгенского кодекса о границах указанный актопределяет режим отсутствия пограничного контроля в отношении лиц,пересекающих внутренние границы Союза, а также правила в отношениипограничного контроля на внешних границах государств-членов ЕС.Исходя из положений части 1 и 2 статьи 2 Шенгенского кодекса ограницах под внутренними границами законодатель ЕС понимает любые границымежду государствами-членами, в полной мере применяющими Шенгенскиедостижения.
К внешним границам относятся границы государств-членов стретьими странами или государствами ЕС, не в полной мере применяющиеШенгенские достижения.Анализ Шенгенского кодекса о границах позволяет прийти к выводу о том,что законодатель ставит различные цели правового регулирования порядкапересечения внутренних и внешних границ.Цель правового регулирования порядка пересечения внутренних границсостоит в обеспечении отсутствия регулярного пограничного контроля.
При этомзаконодатель исходит из того, что национальные границы государств-членовсохраняются,216однакосцельюликвидациидополнительныхбарьеровRegulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2016 on a Union Code on therules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code). OJ L 77, 23.3.2016, p. 1–52в131осуществлении свободы передвижения лиц устанавливается запрет на проведениепограничных проверок.В отношении внешних границ цель сводится в установлении общего длявсех государств-членов ЕС порядка осуществления пограничного контроля,включающего в себя пограничные проверки в отношении физических лиц,пересекающих границы, а также охрану границ.Порядок пересечения внешних границ.
Пограничный контроль.Как уже было отмечено выше пограничный контроль (Border Check) можетосуществляться только на внешних границах Союза, поскольку на внутреннихгарантируется отсутствие любых пограничных проверок.Согласно части 10 статьи 2 Шенгенского кодекса о границах пограничныйконтроль означает деятельность, осуществляемую на границах в связи спересечением или намерением пересечь границу, независимо от соображенийлица, пересекающего границу.При этом пограничный контроль как вид деятельности включает в себя двакомпонента: пограничные проверки (Border Check), т.е. контроль за пересечениемлицами внешней границы ЕС в пунктах пропуска (часть 11 статьи 2 Кодекса) иохрана границ или наблюдение за границами (Border Surveillance), т.е.
контрольвнешних границ ЕС вне пунктов пропуска или вне установленного времени ихработы (часть 12 статьи 2 Кодекса).Таким образом, общественные отношения, связанные с пересечениемвнешних границ регулируются нормами законодательства ЕС о пограничномконтроле, которое в свою очередь состоит из двух основных блоков: нормы права,регулирующие вопросы пограничных проверок в пунктах пропуска и нормыправа, регулирующие осуществление сотрудничества между государствамичленами в области охраны внешних границ.Европейский Союз обладает различным уровнем компетенции в сферахпограничных проверок и охраны границ, однако оба направления являютсясоставной частью его политики. При этом следует отметить то, что обанаправления пограничного контроля относятся к совместной компетенции ЕС,132соответственно, осуществление пограничного контроля в рамках ЕС реализуетсяна двух уровнях: национальном и наднациональном, однако акценты восуществлении данных политик расставлены по-разному.ВобластирегулированиипограничныхпринадлежитЕС,проверокосновнаягосударства-членырольобязанывправовомобеспечитьправильную имплементацию союзных правил.
В области охраны границ,наоборот, ключевая роль отводится государствам-членам, а ЕС осуществляетлишь общую координацию, а также определяет общие принципы, которымдолжны руководствоваться государства-члены.В связи с этим, при анализе законодательства ЕС о пограничном контролеречь идет лишь о нормативно-правовых актах, принятых институтами ЕС врамках предоставленных им полномочий. Нормативно-правовые акты ЕС вместес национальными законодательными актами формируют нормативно-правовуюбазу, в соответствии с которой осуществляется деятельность по пограничномуконтролю в ЕС.Ключевым инструментом пограничного контроля в рамках ЕС являетсякомплексное управление внешними границами (Integrated border management).Понятие «комплексное управление внешними границами» впервыепоявилось в сообщении Комиссии от 7 мая 2002 года, которое получило название«Навстречу комплексному управлению внешними границами государств-членовЕС»217.Согласно Сообщению Комиссии комплексное управление внешнимиграницами включает в себя следующие элементы: общая нормативная база;общие механизмы сотрудничества и оперативная координация; совместнаякомплексная оценка рисков; подготовка персонала и внедрение совместимогооборудования; равномерное распределение затрат на охрану границ междугосударствами-членами.217Communication from the Commission to the Council and the European Parliament - towards integrated management ofthe external borders of the member states of the European Union /* COM/2002/0233 final.
URL: http://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2002:0233:FIN (дата обращения 20.09.2018)13314 июня 2002 г. на основании Сообщения Комиссии Совет ЕС утвердилПлан по управлению внешними границами государств-членов ЕС218, которыйпозднее был одобрен на саммите Европейского Совета в Севилье, 21-22 июня2002 г.Понятие «комплексное управление внешними границами» неоднократновстречалось в нормативно-правовых актах и актах мягкого права. Более того,постепенное введение комплексного управления внешними границами сталовыступать в качестве одного из элементов политики в области ПСБП (статья 77ДФЕС).Однако впервые указанное понятие было юридически раскрыто врегламенте № 2016/1624 «О Европейской пограничной и береговой службе …»(далее – регламент № 2016/1624)219.
Данный регламент предусматривал созданиенового институционального механизма, получившего название Европейскаяпограничная и береговая служба (далее – ЕПБС).Согласно статье 3 регламента № 2016/1624 ЕПБС представляет собойсистему пограничного контроля внешних границ Союза, состоящую из двухкомпонентов: наднационального в виде Агентства Европейской пограничной ибереговой службы (European Border and Coast Guard Agency) и национального ввиде пограничных и береговых служб государств-членов ЕС, осуществляющихфункции пограничного контроля.Анализ указанных положений регламента № 2016/1624 свидетельствует отом, что ЕПБС не является принципиально новым органом в институциональнойсистеме ЕС. ЕПСБ представляет собой систему пограничного контроля, в которойосновная часть функций реализуется национальными пограничными службами, ачасть функций осуществляется на уровне ЕС Агентством ЕПБС посредствомформирования технической и оперативной стратегии.218Plan for the management of the external borders of the Member States of the EU adopted by the Justice and HomeAffairsCouncilon13June2002.URL:http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2010019%202002%20INIT (дата обращения 20.09.2018)219Regulation (EU) 2016/1624 of the European Parliament and of the Council of 14 September 2016 on the EuropeanBorder and Coast Guard and amending Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council andrepealing Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament and of the Council, Council Regulation (EC) No2007/2004 and Council Decision 2005/267/EC.
OJ L 251, 16.9.2016, p. 1–76134Центральное место в регламенте № 2016/1624 занимает понятиекомплексного управления границами» (European integrated border management atthe external borders).Исходя из положений статьи 4 регламента № 2016/1624 следует то, чтоЕвропейская система комплексного управления границами представляет собойдеятельность, которая включает в себя целый ряд различных компонентов,связанных с осуществлением эффективного пограничного контроля, а также иныхмероприятий на внешних границах Союза. Указанная норма перечисляетодиннадцать компонентов Европейской системы комплексного управлениявнешними границами, анализ которых позволяет сделать вывод о том, что вуказанное понятие входят все возможные направления совместной деятельностигосударств-членов и Союза по осуществлению пограничного контроля, борьбе снелегальной иммиграцией, включая спасение жертв на море, взаимодействия стретьими странами по вопросам пограничного контроля, а также осуществлениюиных мероприятий, направленных на обеспечение эффективного пограничногоконтроля на внешних границах Союза.По мнению ряда экспертов, указанный перечень компонентов навряд лиможно считать исчерпывающим.
Кроме того, за рамками регламента остаетсявопрос о том требует ли реализация Европейской системы комплексногоуправлениявнешнимиграницамидополнительногозаконодательногозакрепления, и как оно будет выглядеть220.Таким образом, под комплексным управлением общими границамиследует понимать «систему взаимосвязанных и согласованных мероприятий,осуществляемыхгосударствами-членамиЕС,атакжеорганамиЕСпоосуществлению пограничного контроля на внешних границах Союза и борьбе снелегальной иммиграцией»221.При этом в соответствии со статьей 5 регламента № 2016/1624 европейскаясистема комплексного управления внешними границами должна осуществляться220Ferraro, Francesca, Capitani Emilio De.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
