Диссертация (1147156), страница 17
Текст из файла (страница 17)
2010. Vol. 4. N 1. P. 8–31; Kaunert C., Giovanna M. D.Post-9/11 EU Counter-Terrorist Financing Cooperation: Differentiating Supranational Policy Entrepreneurship by theCommission and the Council Secretariat // European Security. 2010. Vol. 19. N 2. P. 275–295; Kaunert C., Léonard S.Introduction: Supranational Governance and European Union Security after the Lisbon Treaty - Exogenous Shocks, PolicyEntrepreneurs and 11 September 2001 // Cooperation and Conflict.
2012. Vol. 47. N 4. P. 417–432.173Kingdon J. W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Longman, 2003. 2nd ed. P. 165.174Jensen C. S. Neo-functionalism // European Union Politics / ed. by M. Cini. Oxford University Press, 2007. P. 91–93;подробнее см. Haas E. B. The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces, 1950-1957. Stanford UniversityPress, 1958. 580 p.58происходят изменения175. Еще более показательным в этой связи является то, что,отсылая к работе Хааса, Кингдон заимствует у одного из главных теоретиковевропейской интеграции термин «спилл-овер» для того, чтобы обозначить феномен,провоцируемый поведением политических антрепренеров в моменты открытия оконвозможностей: в полном соответствии с логикой «перетекания», когда окновозможностей открывается в какой-то конкретной области политики, антрепренерзачастую будет делать все возможное для того, чтобы использовать эту критическуюразвязку для продвижения своих инициатив и решений не только в данном конкретномполитическом курсе, но и в «прилегающих» (adjacent) областях политики176.При этом, однако, на практике Комиссия является далеко не единственнымактором в Европейском союзе, способным выполнять и выполняющим рольманипулятора повесткой и политического антрепренера, даже несмотря на то, что самаинституциональная архитектура ЕС закрепляет за ней практически исключительноеправо инициировать законодательство и управлять законодательной повесткой.
КакотмечаетРайкер,«очевидныйспособконтролироватьповестку–этобытьпредседателем»177. О том, что ротационное председательство в Совете министров такжеспособно манипулировать европейской законодательной повесткой, написано немало178.В частности, Саймон Хикс отмечает, что «если председательствующей стране ненравятся законодательные инициативы Комиссии, она попросту может отказыватьсявыносить их на повестку». Это, в свою очередь, представляется для Комиссии угрозой,поскольку может оттягивать запуск ее предложений179.Как это ни странно, но в рамках Пространства свободы, безопасности иправосудия в Европейском союзе, роль антрепренера, пускай и с оговорками, могутиграть также и страны-члены ЕС, а, следовательно, Совет министров ЕС и егосекретариат. Это, с одной стороны, напрямую противоречит идее монопольногообладания Европейской комиссией правом законодательной инициативы, а с другой,кажется, нарушает логику интеграции – как справедливо предостерегает Джандоминико175Moravcsik A.
The European Constitutional Compromise and the Neofunctionalist Legacy // Journal of European PublicPolicy. 2005. Vol. 12. N 2. P. 353.176Kingdon J. W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Longman, 2003. 2nd ed. P. 190–194.177Riker W. H. Op. cit. P. 11, 18.178См., напр., Tallberg J. The Agenda-Shaping Powers of the EU Council Presidency // Journal of European Public Policy.2003.
Vol. 10. N 1. P. 1–19; Tallberg J. Leadership and Negotiation in the European Union. Cambridge University Press,2006. 239 p.; Warntjen A. The Council Presidency: Power Broker or Burden? An Empirical Analysis // European UnionPolitics. 2008. Vol.
9. N 3. P. 315–338.179Hix S., Hoyland B. Op. cit. P. 63.59Майоне, «если бы Совет имел право инициировать законодательство, он мог быповернуть вспять процесс европейской интеграции по внутриполитическим мотивам»отдельных стран-членов ЕС180.Тем не менее, наличие у страны-члена права законодательной инициативы повопросам сотрудничества в области правосудия и внутренних дел (и, следовательно,Пространства свободы, безопасности и правосудия) не должно удивлять.
Очевидно,учитывая чувствительность этой области и опасения стран-членов касательноперспектив взаимодействия в вопросах «высокой политики», авторы Маастрихтского иАмстердамского договоров не решились отдать все рычаги управления законодательнойповесткой дня в этой сфере в руки Европейской комиссии. Так, статья 34 Договора оЕвропейском союзе в его амстердамской редакции (а именно амстердамская редакциядействовала в момент принятия Европейского ордера на арест) в вопросахсотрудничестваврамкахуголовнойюстициииполициинаделяетправомзаконодательной инициативы и Европейскую комиссию, и любую страну-член ЕС181.Естественно, этот же раздел Договора регулировал и политику экстрадиции, на основекоторой был создан Европейский ордер на арест182.То, насколько чувствительны национальные правительства к этим вопросамдоказывает и тот факт, что статья K3 Маастрихтского договора вовсе дала правоинициировать законодательство в этой области политики только отдельным странамчленам, исключив Комиссию из процесса принятия решений183.
Даже сегодня в сфересотрудничества в рамках уголовного права и полиции страны-члены по-прежнемуимеют возможность инициировать законодательство. Правда, для этого инициативадолжна исходить от не менее чем одной четверти всех стран-членов Европейскогосоюза184.Если же говорить о взаимодействии по вопросам границ, миграционной политикии политики убежища, то здесь авторы Договоров были не столь осторожны и строги поотношению к наднациональной бюрократии. Еще в Маастрихте Комиссия получила в180Majone G. Agenda Setting.
Op. cit. P. 232.Consolidated Version of the Treaty on European Union (Amsterdam Treaty). Op. cit. P. 164–165.182см. статью 31(b) Ibid. P. 164.183Treaty on European Union, together with the Complete Text of the Treaty Establishing the European Community(Maastricht Treaty) // Official Journal of the European Communitites. 1992. Vol.
C224 - Volume 35. P. 97.184См. статью 76 Договора о функционировании ЕС в Consolidated Versions of the Treaty on European Union and theTreaty on the Functioning of the European Union (Lisbon Treaty). Op. cit. P. 75.18160этой области право законодательной инициативы наравне со странами-членами185.Амстредам и вовсе «перенес» эти вопросы из Третьей опоры в Первую и по окончаниитранзитного периода в пять лет после вступления в силу лишил страны-членывозможности независимо от мнения Комиссии инициировать законодательство в этойсфере186.
Наконец, Лиссабонский договор, действовавший на момент реформированияшенгенского законодательства, вообще предполагает использование обыкновеннойзаконодательной процедуры (ordinary legislative procedure) для принятия актов повопросам границ, миграции и убежища187.Иными словами, мы можем предположить, что и страны-члены ЕС потенциальномогли сыграть роль политических антрепренеров в исследуемых нами случаях, с тойлишь оговоркой, что с правовой точки зрения страны-члены могли выдвинутьинициативу только в 2001 году. С другой стороны, в соответствии с определениемпонятия «политический антрепренер», актор может и не иметь формального праваинициировать свое предложение.
Он лишь должен быть готов его лоббировать, когда«придет большая волна».Наконец, не стоит забывать и о Европейском парламенте, который, однако, напервый взгляд, весьма условно можно причислить к блоку институтов Европейскогосоюза, способных манипулировать повесткой и, таким образом, выступать в качествеполитического антрепренера. Тем не менее, учитывая наличие традиции мыслитьЕвропейский парламент в терминах актора, условно определяющего повестку(conditional agenda-setter)188, мы не будем заранее отрицать возможности участияЕвропейского парламента в этой роли в процессе принятия Европейского ордера наарест в 2001-2002 годах и реформировании шенгенского законодательства в 2011-2013годах.Таким образом, мы можем заключить, что определению понятия «политическийантрепренер» в ситуациях 2001 и 2011 годов потенциально могут удовлетворять185Treaty on European Union, together with the Complete Text of the Treaty Establishing the European Community(Maastricht Treaty).
Op. cit. P. 97.186см. пункт 2 статьи 67 в Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community (AmsterdamTreaty). Op. cit. P. 203–204.187См. статью 77 Договора о функционировании ЕС в Consolidated Versions of the Treaty on European Union and theTreaty on the Functioning of the European Union (Lisbon Treaty). Op. cit. P. 75–76.188Подробнее см. Tsebelis G. The Power of the European Parliament as a Conditional Agenda Setter.
// The AmericanPolitical Science Review. 1994. Vol. 88. N 1. P. 128–142; Tsebelis G. More on the European Parliament as a ConditionalAgenda Setter: Response to the Moser // The American Political Science Review. 1996. Vol. 90. N 4.
P. 839-844; TsebelisG., Garrett G. Agenda Setting, Vetoes and the European Union’s Co-Decision Procedure // The Journal of LegislativeStudies. 1997. Vol. 3. N 3. P. 74–92.61действияследующихакторовевропейскойполитики:Европейскаякомиссия,ротационное председательство в Совете министров, страны-члены по одиночке и врамках Совета министров, секретариат Совета министров и, наконец, Европейскийпарламент. В процессе работы с эмпирикой мы также не будем исключать возможноститого, что какие-либо группы интересов, понимаемые в широком смысле, и,соответственно, по определению способные выступать в роли «политическихантрепренеров», также могли попытаться использовать внешние шоки и открывшиесявслед за ними окна возможностей для продвижения своих решений для проблем,обнаруженных событиями 11 сентября и Арабской весны, даже если эти решения, всущности, не отвечали на вызовы, спровоцированные выбранными нами для анализашоками.1.3.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
