Диссертация (1147079), страница 29
Текст из файла (страница 29)
В основе новой концепции лежал так называемый феномен «миграционного горба» (migration hump), «открытый» в 1990-х гг. экономистами на различных исторических примерах. Его суть заключается в том, что обычно на протяжении достаточно долгого периода времени экономическое развитие сопровождается увеличением, а не падением эмиграции309. По сути, это заставило постепенно отказаться от основных постулатов подхода, направленного на борьбу с первопричинами миграции.Заметим в скобках, что, пожалуй, единственная значимая попытка внедрить его напрактике относится к периоду 1998–1999 гг. Тогда в ходе председательства Австрии вСовете Евросоюза (вторая половина 1998 г.) был представлен стратегический документ(strategy paper), посвященный развитию внешнеполитического измерения иммиграционной политики.
В нем предлагалось выстроить определенную иерархию отношений с окружающими странами, описанную в терминах концентрических кругов. Первый из нихдолжен был охватывать страны – кандидаты на вступление в ЕС, второй – странытранзитеры (республики бывшего СССР, государства Средиземноморского бассейна), атретий – источники нежелательных иммигрантов (Африку южнее Сахары, Ближний307The Hague Programme: Strengthening freedom, security and justice in the European Union // Official Journalof the European Union. – 2005. – 3 March (No C 53).
– P. 5; Balzacq T. The external dimension of EU justice and homeaffairs: Tools, processes, outcomes.308Lavenex S. The migration–development nexus in EU external relations // Journal of European Integration. –2008. – Vol. 30, No 3. – P. 441–442; Новоженова И.С.
Европа и третий мир: иммиграция и политика соразвития //Актуальные проблемы Европы. – 2007. – № 3. – С. 162–163.309De Haas H. Turning the tide? Why development will not turn migration // Development and Change. – 2007. –Vol. 38, issue 5. – P.
834–835.107Восток, Юго-Восточную Азию). Для первой и второй групп приоритет должен был отдаваться мерам, подпадающим под экстернализацию иммиграционного контроля, в товремя как в случае с третьей ставка должна была делаться на меры превентивного характера310.В развитие этих предложений нидерландское правительство выступило с инициативой создать в рамках Совета Европейского союза Рабочую группу высокого уровня(РГВУ, High-level working group) для разработки планов действий в отношении рядастран – источников иммигрантов и беженцев. Изначально предполагалось, что именнопосредством этих документов интеграционное объединение будет бороться с первопричинами иммиграции – вооруженными конфликтами, бедностью, болезнями, нарушениями прав человека, голодом и т.
д. Вместе с тем на практике выяснилось, что подготовленные в конечном итоге рабочей группой планы действий по отношению к Албании, Афганистану, Ираку, Марокко, Сомали и Шри-Ланке почти полностью концентрировались на экстернализации иммиграционного контроля. Это было негативно встречено не только неправительственными организациями по защите прав мигрантов и беженцев, но и в самих шести странах, поскольку их мнение никак не учитывалось, а предложенные меры Евросоюза были восприняты как односторонние311.Провалу планов действий способствовали и внутриевропейские факторы.
Так, известно, что создание Рабочей группы высокого уровня было с ревностью встреченослужбами Еврокомиссии, небезосновательно полагавшими, что собранные в ней чиновники из министерств юстиции и внутренних дел не обладали необходимыми знаниями иопытом в деле взаимоотношений с третьими странами или предотвращении конфликтов.Кроме того, в само́ м высшем органе исполнительной власти Европейского союзавозможность использования комплексного подхода к развитию внешнеполитическогоизмерения иммиграционной политики была встречена с осторожностью.
Например, генеральные директораты по внешней политике (DG External Relations) и развитию(DG Development) опасались, что формулировки, использованные в заключениях председательства в Тампере, потребуют серьезного пересмотра приоритетов в их зонах ответственности под борьбу с первопричинами миграции. Это, в частности, могло означать большие изменения в составе стран и групп населения в этих странах, которые вы310Boswell C. The „external dimension‟ of EU immigration and asylum policy // International Affairs. – 2003. –Vol.
79, issue 3. – P. 628.311Castles S. Why migration policies fail // Ethnic and Racial Studies. – 2004. – Vol. 27, No 2. – P. 219.108ступали в качестве основных получателей помощи со стороны ЕС (известно, что самыебедные государства редко представляют наибольший миграционный риск, а львиная доля средств направляется самым уязвимым слоям – старикам, женщинам и детям, то естьтем, кто в наименьшей степени способны покинуть родину)312.Как бы то ни было, в начале 2000-х гг. Европейской комиссии пришлось пересмотреть свою негативную позицию в отношении комплексного подхода, правда, подвлиянием международных организаций и трагических событий в Сеуте и Мелилье313 (вполной мере олицетворявших, как полагали некоторые эксперты, экстернализацию иммиграционного подхода) этот пересмотр фактически означал выбор в пользу концепциивзаимосвязи миграции и развития (migration–development nexus) и учет феномена «миграционного горба».Первым признаком пересмотра принято считать сообщение Еврокомиссии, озаглавленное «Интеграция миграционных вопросов в отношения Европейского союза стретьими странами» и изданное в декабре 2002 г.
В нем высший орган исполнительнойвласти впервые после вступления в силу Амстердамского договора и саммита в Тампереотдал приоритет не экстернализации, а комплексному подходу, причем с сохранениемсуществовавших на тот момент целей и направлений политики в сфере развития, но спривнесением в качестве дополнительных отдельных мер по сокращению длительности«миграционного горба»314. Свидетельством этого можно считать выделение специальной бюджетной строки (B7-667 «Сотрудничество с третьими странами в сфере миграции»), не подменяющей собой финансовые средства в рамках помощи развитию, а с2004 г. трансформировавшейся в многолетнюю программу AENEAS. Кроме того, в сообщении напрямую указывалось на необходимость в большей степени учитывать проблемы третьих стран в деле их борьбы с первопричинами миграции, причем в качествеаргумента приводилось требование усилить переговорные позиции интеграционногообъединения в ходе согласования положений договоров о реадмиссии315.312Boswell C.
The „external dimension‟ of EU immigration and asylum policy. – P. 632–633.Два испанских эксклава на территории Марокко осенью 2005 г. были одновременно атакованы несколькими сотнями ЛИУ из стран Африки южнее Сахары. Для пресечения попыток прорваться на территориюдвух городов марокканская и испанская полиция применяла огнестрельное оружие, по разным данным погибло от13 до 18 мигрантов.314Boswell C. The „external dimension‟ of EU immigration and asylum policy.
– P. 634–635.315Ibid.; Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Integrating migrationissues in the European Union‟s relations with third countries. COM(2002) 703 final. 3 December 2002 [Электронный ресурс].Систем.требования:AcrobatReader. –URL: http://www.migrationdevelopment.org/fileadmin/data/resources/general/policy_papers/com2002_0703en01_01.pdf(дата обращения: 05.05.2012); Geddes A. Europe‟s border relationships and international migration relations. – P. 793.313109Интересно, что если рассматривать сообщение Еврокомиссии в короткой ретроспективе, то можно заметить, что оно никак не вытекало и даже отчасти противоречилодуху саммита ЕС в Севилье летом 2002 г. Тогда в ходе заседания Европейского советаВеликобритания и Испания настаивали на том, чтобы в будущем напрямую увязыватьотношения интеграционного объединения с третьей страной со степенью ее сотрудничества по вопросам реадмиссии мигрантов и ЛИУ, борьбы с преступностью, укрепленияпограничного контроля, с подписанием ею ряда международных конвенций.
В случаеже «неудовлетворенности» Брюсселя действиями третьих стран в интересующей его области предлагалось прописать возможность введения санкций316. Пусть и не в такой жесткой форме, но главы государств и правительств в целом восприняли эти предложения,договорившись по исчерпании иных средств воздействия и только в результате единогласного решения предпринимать совместные действия в рамках «второй опоры», неставящие под удар политику развития и прочие международные обязательства ЕС.Начиная с 2005 г. концепция взаимосвязи миграции и развития окончательно утвердилась в политике Европейского союза.
Среди наиболее значимых инициатив в этойсвязи следует отметить набор мер, относящихся к переводу денег мигрантами за пределы интеграционного объединения (упрощение технических условий, повышение прозрачности, улучшение доступа к банковским и финансовым услугам в развивающихсястранах), большее вовлечение мигрантских диаспор в развитие стран происхождения, атакже борьбу с негативными последствиями «утечки мозгов» и распространение практики так называемой круговой миграции (circular migration), когда мигранты, уже находящиеся в ЕС, получают возможность вернуться на родину или частично заниматьсясвоей профессиональной деятельностью в стране происхождения, не испытывая приэтом проблем с реинтеграцией317.316Balzacq T. The external dimension of EU justice and home affairs: Tools, processes, outcomes.Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic andSocial Committee and the Committee of the Regions. Migration and development: Some concrete orientations.COM(2005) 390 final.
1 September 2005 [Электронный ресурс]. Систем. требования: Acrobat Reader. –URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0390:FIN:EN:PDF(датаобращения:07.05.2012); Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Priority actions for responding to the challenges of migration: First follow-up to Hampton Court. COM(2005) 621 final.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
