Диссертация (1147079), страница 27
Текст из файла (страница 27)
Каунерта, начиная с 1992 г. это развитие может быть наилучшим образом охарактеризовано по двум направлениям. С одной стороны, речь идет обуходе от логики создания единого рынка, в котором ЮВД выступали исключительнокак сопутствующий элемент (flanking measure) для его функционирования, к отдельной«цели самой в себе», имеющей собственную ценность на уровне всего Европейскогосоюза и закрепленной в основополагающих договорах. С другой стороны, это постепенное преодоление ограничений, связанных с чувствительностью вопросов, которые имеют непосредственное отношение к государственному суверенитету, передача ряда компетенций на наднациональный уровень287.Принятие в 1997 г. Амстердамского договора сыграло конституирующую рольдля пространства свободы, безопасности и правосудия.
Если ранее Маастрихтский договор ввел так называемые «вопросы, представляющие общий интерес»288 для государств – членов интеграционного объединения (получили в политологической литературе название «третья опора» Евросоюза), то новый документ осуществил их частичнуюкоммунитаризацию – перенос из «третьей опоры» в «первую» с передачей полномочий287Kaunert C. The area of freedom, security and justice: The construction of a „European public order‟ // European Security.
– 2005. – Vol. 14, No 4. – P. 469–470.2881) Политика в сфере предоставления политического убежища; 2) нормы, регулирующие пересечениевнешних границ государств – членов ЕС; 3) иммиграционная политика и политика по отношению к гражданамтретьих стран; 4) борьба с наркоманией в той части, которая не относится к пунктам 7, 8 и 9; 5) борьба с международным мошенничеством в той части, которая не относится к пунктам 7, 8 и 9; 6) судебное сотрудничество по гражданским делам; 7) судебное сотрудничество по уголовным делам; 8) таможенное сотрудничество; 9) полицейскоесотрудничество по борьбе с терроризмом, наркоторговлей и другими тяжкими формами преступности международного характера, включая при необходимости таможенное сотрудничество и создание на уровне ЕС системыобмена информацией в рамках Европейского полицейского ведомства (Европола).100наднациональным органам.
Речь в данном случае идет о тех сферах сотрудничества государств-членов, которые были прописаны в пунктах 1–3 и 6 статьи К.1 Маастрихтскогодоговора (новый раздел IV Амстердамского договора «Визы, политическое убежище ипрочие политики, имеющие отношение к свободному передвижению людей»), в то время как некоммунитаризированные пункты 4, 5, 7–9 – остались в «третьей опоре» (раздел VI «Положения, регулирующие полицейское сотрудничество и судебное сотрудничество по уголовным делам»).Такие изменения, казалось, должны были существенным образом усилить первоначальную «экономическую» цель взаимодействия по вопросам юстиции и внутреннихдел (в Маастрихте говорилось, что «вопросы, представляющие общий интерес», имеютсвоей целью реализацию целей ЕС, в частности свободное передвижение людей 289). Однако, наоборот, изменения в Амстердаме способствовали появлению новой цели существования Европейского союза как «пространства свободы, безопасности и правосудия,внутри которого обеспечено свободное передвижение людей во взаимосвязи с надлежащими мерами в сфере контроля за внешними границами, предоставления политического убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этимявлением»290.
Тем самым, по мнению многих экспертов, был сделан первый шаг на путик трансформации ЮВД из сопутствующего элемента единого рынка в самостоятельноенаправление политики, что сыграло решающую роль в превращении ЕС из преимущественно экономического объединения в политический союз 291.Наряду с коммунитаризацией важнейшим итогом Амстердама стало включениевсего свода Шенгенских правил (то есть Шенгенского соглашения 1985 г., конвенции1990 г., протоколов и соглашений о присоединении отдельных европейских стран к конвенции 1990 г., а также решений Исполнительного комитета, созданного в соответствиис конвенцией 1990 г.) в состав договора о создании Европейского союза и их распределение между «первой» и «третьей опорой».
Это автоматически сделало обязательнымприсоединение к Шенгену для всех государств – членов ЕС, в том числе новых. Единст-289Traité sur l‟Union européenne. Art. K.1 // Journal officiel des Communautés européennes. – 1992. – 29 juillet(No C 191). – P. 61.290Consolidated version of the Treaty on European Union. Art. 2 // Official Journal of the European Communities. – 1997.
– 10 November (No C 340). – P. 152.291Furuseth R. Creating security through immigration control: An analysis of European immigration discourse andthe development towards a common EU asylum and immigration policy; Lavenex S., Wagner W. Which European publicorder? Sources of imbalance in the European area of freedom, security and justice // European Security. – 2007. – Vol. 16,No 3–4. – P.
226.101венное исключение было сделано для Великобритании и Ирландии, которые сохранилиправо осуществлять пограничный контроль за гражданами Евросоюза на внутреннихграницах; аналогичное право предусмотрено для остальных участников Шенгена в отношении британских и ирландских граждан. При этом Лондон и Дублин получили возможность в любой момент потребовать и участвовать в выборочном применении Шенгенских правил (обе страны активно осуществляют полицейское сотрудничество с коллегами из континентальной Европы, пользуются Шенгенской информационной системой)292.Несмотря на появление пространства свободы, безопасности и правосудия, Амстердамский договор не привнес каких-либо пояснений, касающихся этого нового амбициозного проекта.
Значительно больший вклад в концептуализацию ПСБП внеславстреча глав государств и правительств в Тампере (октябрь 1999 г.).В подписанном по итогам заседания Европейского совета документе, содержаласьдовольно обширная программа действий, на тот момент по ряду пунктов существенновыходившая за пределы компетенций Сообщества и/или Евросоюза и тем самым дополнявшая и развивавшая положения основополагающего договора.
Так, абсолютным новшеством стали провозглашенные идеи о налаживании партнерских связей со странамипроисхождения иммигрантов и беженцев, а также стремление «использовать все существующие инструменты и возможности ЕС, включая инструменты и возможностивнешнеполитического характера, для создания пространства свободы, безопасности иправосудия», которое принято рассматривать в качестве отправной точки ВИ ПСБП293.Наряду с этим отсутствовала ясная юридическая база в договоре для таких новых пунктов, как создание общей системы предоставления политического убежища (ОСППУ) сединым статусом беженца на уровне Евросоюза; сближение юридического статуса граждан третьих стран со статусом граждан ЕС; управление миграционными потоками;взаимное признание судебных решений по гражданским и уголовным делам; общие определения, вменения в вину и санкции по таким преступлениям, как отмывание денег,коррупция, подделка денежных знаков, сексуальное рабство детей и женщин, киберпре-292Kuijper P.
Some legal problems associated with the communitarization of policy on visas, asylum and immigration under the Amsterdam Treaty and incorporation of the Schengen acquis // Common Market Law Review. – 2000. –Vol. 37, No 2. – P. 354; Protocole sur la position du Royaume-Uni et de l‟Irlande // Journal officiel des Communautés européennes. – 1997. – 10 novembre (No C 340).
– P. 99.293Kaunert C. The area of freedom, security and justice: The construction of a „European public order‟. – P. 468–469.102ступления. По утверждению К. Каунерта, все эти пункты уже не укладываются в узкоепонимание ПСБП как сопутствующего элемента единого рынка, а свидетельствуют оболее широком смысле существования цели, заложенной в статье 2, но не нашедшейдолжного прояснения в Амстердамском договоре294.Среди наиболее значимых изменений Лиссабонского договора 2007 г., пришедшего на смену так и не утвержденной Конституции ЕС 295, следует отметить упразднениеструктуры из трех «опор». Доселе нормативно и институционально разделенное пространство свободы, безопасности и правосудия обрело единство, а на полицейское сотрудничество и судебное сотрудничество по уголовным делам были распространенынормы и процедуры, установленные в «первой опоре».
Это означало отказ от особыхнормативно-правовых актов, распространение процедуры совместного принятия решений (законодательная инициатива Комиссии, голосование в Совете квалифицированнымбольшинством, полноправное участие Европарламента), а с декабря 2014 г. – и отменувсех существовавших по предыдущим договорам ограничений компетенции Суда ЕС (заисключением невозможности рассматривать пропорциональность и правомерность мероприятий, проводимых национальными полицейскими ведомствами в рамках поддержания безопасности и правопорядка)296.С содержательной точки зрения в Лиссабоне была полностью учтена программадействий в сфере юстиции и внутренних дел, утвержденная главами государств и правительств в Тампере, что позволило разрешить проблемы отсутствия юридических баз восновополагающих договорах для соответствующих действий.
Более того, если заключения председательства 1999 г. по своему значению и духу означали возведение целисуществования Европейского союза как пространства свободы, безопасности и правосудия на один уровень с единым рынком, то отныне это закреплено в первичном праве интеграционного объединения. При этом с формальной точки зрения соответствующее по-294Kaunert C.
The area of freedom, security and justice: The construction of a „European public order‟. – P. 468–469; Conclusions de la présidence. Conseil européen de Tampere. 15 et 16 octobre 1999 [Электронный ресурс].URL: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/00200-r1.f9.htm (дата обращения: 27.11.2011).295Об институциональных аспектах изменений, которые должны были быть привнесены Конституционным договором см.: Кавешников Н.Ю.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
