Диссертация (1147076), страница 6
Текст из файла (страница 6)
Таким образом, правительства оказывалисьперед дилеммой поиска оптимального баланса между безработицей и инфляцией 21, еслирассчитывали на хороший результат на следующих выборах, поэтому они вынужденыбыли использовать уже апробированные в странах «старой демократии» технологическиерешения (подробнее см. Приложение 2). Несмотря на то, что уже в 70-е годы XX векасуществование кривой Филлипса, отражающей зависимость инфляции от безработицы,былаопровергнутаМ.Фридман22),новымданнаяэкономическимидеяуспелакризисомполучить(очѐмписал,распространениевонапример,многихкапиталистических странах.Таким образом, мы можем сделать вывод, что общепринципиальное и классическоетерриториальное моделирование политического управления не соответствует положениюдел, сложившемуся в мировой политике в начале XXI века.
Акцент в исследованиях всебольше перемещается на технологические концепции организации управленческихпроцессов. Мы уже упоминали одну из них, которая получила название The New PublicManagement, помимо неѐ основными моделями также являются модели «рациональнойбюрократии» (институциональные модели) и «нового метода управления governance»,который включает разнообразные формы управления. Сравнительный анализ данныхподходов не входит в задачи нашего исследования, отметим лишь, что их внедрение всферуполитическогоуправленияотражалопредставленияобуправленческойэффективности на разных этапах исторического развития. Тем не менее, все ониспособствовали сближению политических практик различных государств и снижениюуровня национальных отличий в организации политических процессов.
Например,создание регламентированной профессиональной государственной службы – основафункционирования государства, в том или ином виде она реализована во всех суверенныхобразованиях. В то же время, формирование развитой системы бюрократии создаѐтнекоторые общие проблемы, в том числе проблемы соотношения политики и управления,неэффективности деятельности чиновников (в еѐ различных проявлениях: аллокационнаянеэффективность, Х-неэффективность)23, которые нельзя исключить из политического21Nordhaus D.W., The Political Business Cycle // The Review of Economic Studies. Vol. 42.
No. 2. 1975.Friedman M., Inflation and Unemployment (Nobel Memorial Lecture, December 13, 1976) // Economic Sciences1976.23Niskanen W.A., Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham, 1994.2218процесса, можно лишь попытаться частично сократить их масштаб путѐм интеграциипринципов меритократического отбора персонала (здесь мы опять возвращаемся к идеямВ.Вильсона).Таким образом, поиски повышения эффективности политического управленияпродолжились в иной плоскости, и в 70-80-е годы XX столетия (точные временныеграницы для нас не важны) начинает формироваться концепция The New PublicManagement, результатом которой стали менеджериальные модели политическогоуправления (основными из которых являются модели, «позволяющие» менеджерамуправлять (Австралия, Швеция), и модели, «заставляющие» менеджеров управлять(Великобритания, Новая Зеландия)24).
Наряду с экономическими методами управления(многие из которых, однако, используются лишь формально: в первую очередь, методыпланирования и стратегического анализа, что повышает уязвимость государств передэкономическими кризисами, как будет показано на примере США и Франции), концепция«нового государственного управления» привнесла в политическую практику идеиоптимизации деятельности правительств (сокращения расходов на их содержание) иоценки эффективности системы управления, что также способствовало смешениюуправленческих моделей, поскольку добиться поставленных целей возможно лишьиспользуя достаточно ограниченный набор технологических решений.Одним из вариантов осуществления первой из них является модернизацияоперативного функционирования институтов управления путѐм внедрения такихпринципов, как25:1. децентрализация (как в пределах одного уровня управления, так и между ними), втом числе заключение контрактов на выполнение определѐнных функций частнымиорганизациями (включая их инкорпорирование в структуру вооружѐнных сил)2.
привлечение внешних производителей для выполнения государственных заказов (вданном контексте вспомним отношения оборонных ведомств США и компании«Боинг»)3. перераспределение полномочий между различными органами и т.д.С другой стороны, подобных мер не всегда достаточно для изменения традицийгосударственного управления, складывавшихся не одно десятилетие. В этих случаяхможет происходить реструктуризация всей управленческой системы. Рассматриваяорганизацию политического управления в Швеции, мы уже отмечали характерную для неѐ24Kettl D.F., The Global Revolution in Public Management, Driving Themes, Missing Links // Journal of PolicyAnalysis and Management.
Vol. 16, №3, 1997, pp. 447-448.25Bertucci G.., Alberti A., The United Nations Programme in Public Administration: reinventing itself to helpreinvent public administration // International Review of Administrative Sciences. № 71(2). 2005.19черту,заключающуюсявразделенииминистерств,обладающихполитическимифункциями, и независимых агентств, осуществляющих технологическое управление.Данный феномен присущ также и другим государствам (в первую очередь, англосаксонского происхождения).
Противоположную группу составляют так называемыеминистерские страны, в рамках которых министры имеют как политические, так иуправленческие полномочия (именно они определяют основные механизмы реализацииполитических программ), но также выступают в качестве особых государственныхорганов. К классическим примерам таких стран можно отнести Францию, Италию,Испанию, Германию (то есть романские и германские государства), Россию.
Чѐткоеразделение между ними прослеживалось достаточно долго, однако в начале 90-х годовпрошлого века начался процесс их сближения. Особенно это проявилось в министерскихгосударствах, в которых постепенно стали появляться независимые от правительстваинституты, в первую очередь в высокотехнологичных областях26.Вместе с этими тенденциями в целях повышения эффективности деятельностиправительств началось активное развитие технологий еѐ оценки, которые позволили быпоставить в прямую зависимость будущее государственных управленцев от результатов ихработы (что достаточно трудно сделать в политической среде, где большое значениеимеют факторы межпартийной, а часто и межклановой борьбы).
В концепции The NewPublic Management оно получило название «управление по результатам». Таким образом,помимо проблемы соотношения политики и управления появляется новая проблемасоотношения «ответственного» и«эффективного управления»27. «Управление порезультатам» в качестве главного критерия оценки управленческой деятельностипредлагает эффективность, выраженную в количественных показателях.
Другимисловами, за условную единицу времени деятельность конкретного института управлениядолжна дать определѐнный результат, который можно измерить математическимиметодами. Такой подход является достаточно конструктивным в корпоративномуправлении, но в сфере политики возникает целый ряд сложностей, связанных с тем, чтогосударства имеют иные цели, чем ориентированные на получение максимальнойприбыли частные компании, поэтому экономические методики не всегда успешны вслучае их перенесения в процессы политического управления (что является самойсерьѐзной проблемой всех менеджериальных моделей в политологии).Как бы то ни было, появление идеи «управления по результатам» также26Independent Administrative Authorities, ed. by M.Caranta, M.Andreas and D.Fairgrive.
London, British Instituteof International and Comparative Law. 2005.27Pfiffner J.P., Traditional Public Administration versus The New Public Management: Accountability versusefficiency // Benz A., Siedentopf H., Sommermann K.P. (eds.), Institutionenbildung in Regierung und Verwaltung:Festschrif fur Klaus Konig. Berlin. 2004.20способствовалопостепеннойликвидациитрадиционныхтерриториальных(внациональном и региональном измерении) особенностей в практиках политическогоуправления. Во многих странах были созданы одинаковые органы оценки эффективностидеятельности управленческих структур, в своих действиях исходящие из одних и тех жетеоретических установок. Так, в Великобритании уже с 1970-х годов существуетАгентство по развитию и оптимизации деятельности местных органов власти, вАвстралии Комиссия по национальному аудиту, а в Новой Зеландии Комиссия погосударственным услугам, с целью внедрения следующих принципов28:1.
использование информации о целевых и фактических значениях показателей,характеризующих эффективность и результативность деятельности органов властина стадиях планирования и оценки2. выделение в качестве объектов управления программ-комплексов взаимосвязанныхмероприятий, направленных на решение общих задач, а не абстрактного понятия«деятельность организации»3. предоставлениеруководителямсреднегозвена(«менеджерампрограмм»)достаточной степени свободы в принятии решений, которая обеспечиваетвозможность достижения целевых значений показателей в области эффективностии результативности4. наличиеформализованнойвзаимосвязимеждурезультатамидеятельностиуправленческих структур и поощрениями/санкциями по отношению к ихруководству и сотрудникам.В упрощѐнном понимании эти институты осуществляют надзор над программнымпланированием и исполнительной деятельностью органов власти, затем, на основаниисделанных выводов, происходит пересмотр неэффективных методов и механизмовуправления и выносятся дисциплинарные решения.
На самом деле, система аудита в тойже Австралии намного сложнее и многограннее. Она представляет собой разветвлѐннуюсетьразличныхканаловвоздействия,совокупноевлияниекоторыхформируетмаксимальные гарантии эффективного функционирования (comprehensive assurance)29.Такая же ситуация наблюдается и в Великобритании, и в Новой Зеландии, и во многихдругих государствах (в России схожие функции на федеральном уровне выполняетСчѐтная палата, а на региональном Контрольно-счѐтные палаты субъектов федерации), чтоопять-таки приводит к обобщению международного опыта политического управления.28Добролюбова Е.И., Внедрение принципов и процедур управления по результатам в РоссийскойФедерации: промежуточные итоги и направления развития // Вопросы государственного и муниципальногоуправления.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
