Диссертация (1145033), страница 41
Текст из файла (страница 41)
2007. № 27. Ст. 3256.377Указ Президента от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местногосамоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание Законодательства РФ. 2008. № 18. Ст.2003.175Как известно, эффективность государственного управления определяется нетолько совокупностью организационных и нормативных инноваций, но и сознательнойориентацией субъекта реформы на формирование способности государства куправлению;следовательно,системаоценкиэффективностигосударственногоуправления должна быть нацелена именно на формирование способностей куправлению. Но при этом термин «способности государства», достаточно широкораспространенный на Западе, в России используется пока только в научных кругах. 378Способности государства (институциональные, административные, политические и др.)зависят от многих обстоятельств, в том числе и от национально-государственных, откультурных особенностей.
Как радикальные политические трансформации 1990-х гг.,такипостепенныеизменениярежимавначаленовоговекапотребовалиреформирования политико-административных отношений и условий формированиягосударственной службы, поскольку политико-административные трансформациивыступают важнейшим условием, обеспечивающим повышение уровня способностейгосударства к управлению, а реформирование аппарата управления традиционнозанимало в России центральное место.Анализируя результаты первого этапа административной реформы, можноотметить, что, несмотря на попытки спланировать и обосновать изменения, при ееподготовке и проведении проявились традиционные для России особенности и вновьбыли нарушены основные принципы управления:1) непродуманныетщательнымобразомпреобразованиявсферегосударственного управления привели, как всегда, к достаточно продолжительномупараличу исполнительной власти и нарушению управляемости экономикой;2) в России любая реорганизация резко снижает производительность труда:сотрудники начинают больше думать о своей дальнейшей судьбе, чем о деле, импорученном;3) оказались нарушены отработанный порядок документационного обеспеченияуправления, система отчетности и контроля, горизонтальные связи между различнымиведомствами, продвижение чиновников по служебной лестнице и т.
п.;378Сморгунов Л. В. Способности государства и соотношение административных и демократических режимовправления // Демократия в современном мире. Сб. статей / под общ. ред. Я. А. Пляйса и А. Б. Шатилова. М.:РОССПЭН. 2009. C. 63–74.1764) при проведении реформы сохранялась порочная практика создания какого-либоведомстваилиинойуправленческойструктурынепофункциональномупредназначению, а под конкретного человека;5) созданные суперминистерства (Министерство промышленности и энергетики,Министерство финансов и Министерство экономического развития и торговли)оказались трудноуправляемыми;6) вместо сокращения структур исполнительной власти и соответственночисленности работников аппарата управления произошло их существенное увеличение.В частности, согласно официальной статистике с 2004 по 2007 г.
общееколичество министерств, ведомств в федеральных органах управления РФ увеличилосьс 60 до 87, а численность работников органов государственной власти и местногосамоуправления увеличилась с 1319 тыс. чел. до 1577 тыс. чел.Второй этап административной реформы (2006–2008 гг.) предполагал не толькопродолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительнойвласти, но и модернизацию ее стиля и методов. Новый этап было решено проводить начеткообозначеннойидеологиюреформыконцептуальнойиоснове,определяющейдополнительносодержаниеиподчеркивающейожидаемыерезультатыпреобразований во всей системе исполнительной власти России — федеральной,региональной и муниципальной.Перенос сроков реализации административной реформы с 2008 г.
на 2010 г. былсвязан с проблемами повышения эффективности деятельности органов исполнительнойвласти, а именно с изменениями в подходе к эффективности, среди которых:— постановказадачиразработкиключевыхизмеримыхпоказателейэффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти поосновным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целямигосударства;— постановказадачи«реализацииединойвертикальноинтегрированнойавтоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органовгосударственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших177показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполненияими своих полномочий (ГАС «Управление»)»;379— формированиесистемыстимулированиягосударственныхслужащих,базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а такжесрочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.«Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.»фактическибылинаправленына«повышениекачестваработысистемыгосударственного управления и местного самоуправления.
При этом основной акцентделается на конечной результативности и эффективности исполнения функций иполномочий Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органовисполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, намотивациях государственных и муниципальных служащих в достижении поставленныхцелей. Одновременно на всех уровнях власти будет развернута борьба с коррупцией ибюрократизмом».380В разделе «Эффективное государство» выделены пять основных задач длядостижения соответствующих целей управления:1) создание системы стратегического управления;2) повышениеориентированностидеятельностифедеральныхоргановисполнительной власти и государственных служащих на результат;3) оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качествагосударственных услуг;4) повышение эффективности государственного сектора экономики;5) открытость государственного управления, взаимодействие государства сбизнесом и гражданским обществом.Однакокэффективностисущественномудеятельностинедостаткуформирующейсяисполнительныхоргановсистемыоценкигосударственнойимуниципальной власти с точки зрения их ориентации на запросы со стороны общества,следует отнести:379Распоряжение Правительства РФ от 9 февраля 2008 г.
«О внесении изменений в Распоряжение ПравительстваРФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р “Концепция административной реформы 2006–2008 гг.”» // Собраниезаконодательства РФ. 2008. № 7. Ст. 633.380Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р «Основные направления деятельностиПравительства РФ на период до 2012 г.» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5639.178— внутренний характер системы оценки эффективности. Отсутствует «внешняяинстанция оценивания», в качестве которой могли бы выступить независимыеоценочные агентства, экспертные центры и группы, научно-исследовательскиеструктуры, т. е.
представители формирующегося гражданского общества;— преобладание узко экономического подхода в системе оценки эффективностидеятельности исполнительных органов власти (оценка эффективности расходованиябюджетных денег). Социологические методы (оценка общественного мнения) являютсявторичными и не определяющими.381Система критериев оценки эффективности и соответствующие формы имеханизмы оценочной деятельности не способствовали развитию чувствительностигосударства, прежде всего органов исполнительной власти, к общественным интересами новым формам политико-административной активности.
Доминирующий оценочныйакцент на нормативной определенности и исполнительности (который отмечаетсясамими госслужащими в качестве определяющего) не является ни стимулирующим, ниопределяющим(характеристики)современнуюи,государственногоглавное,управления.необходимуюВэтиххарактеристикуусловияхорганыисполнительной власти и государственные служащие оказываются сориентированысистемой оценок эффективности на усиление бюрократической составляющейдеятельности.С 2008 г. в России осуществляется интенсивная деятельность по разработкеадминистративных регламентов исполнения различных функций и оказания услугнаселению как федеральными, так и региональными исполнительными органамигосударственной власти.
Внедрение административных регламентов позволило решитьзадачи упорядочения деятельности по управлению и оказанию услуг населению,повышению контроля над соответствующей деятельностью, сокращению издержек иповышениюуровнякачестваадминистративнойдеятельностииоказываемыхгосударственных услуг. По результатам мониторинга административных регламентов,проведенного специалистами ГУ — ВШЭ в 2008 г., оценки госслужащих сводились кследующему:381Гаман-Голутвина О.
В., Сморгунов Л. В., Соловьев А. И., Туровский Р. Ф. Эффективность государственногоуправлениявРоссийскойФедерациив2008www.inop.ru/files/Chapter2.pdf. (Дата обращения 12.08.2013).г. [Электронныйресурс].-Режимдоступа:179— внедрение административных регламентов упорядочило деятельность, работутерриториальных органов, а также процесс взаимодействия центрального аппарата итерриториальных органов;— огромную помощь административные регламенты оказали государственнымслужащим в тех случаях, когда внедрение регламентов совпало с началом исполненияновых функций или с формированием новых органов исполнительной власти;— возникла необходимость разработки типовых административных регламентов,в частности, по лицензированию, по контрольно-надзорным функциям, по работе собращениями граждан;— большинство государственных служащих (76 %) считают, что внедрениеадминистративныхрегламентовповлеклозасобойужесточениеконтролязаисполнением государственных функций.382Действительно,внедрениеадминистративныхрегламентовповышаетвозможность контроля над административной деятельностью и предоставлением услуг,однако, во-первых, зачастую неясно, кто ответствен за исполнение конкретныхдействий, во-вторых, как часто отмечают сами государственные служащие, множестводетальных предписаний и норм, содержащихся в регламентах, затрудняют внешнийконтроль над соответствующими действиями.К сожалению, процесс производства административных регламентов в 2008–2013 гг.
показал, что именно рост их количества является важным показателем дляорганов государственной власти, а между тем регламенты не слишком доступны наофициальных сайтах и подчас тяжелы для восприятия гражданами. Административныерегламенты делают систему управления и оказания услуг более упорядоченной иопределенной, но, в то же время, усиливают ее жесткость и неповоротливость. Онинацелены на увеличение степени предсказуемости в деятельности государственных382«Мониторинг внедрения административных регламентов». Проект Правительства РФ и МинэкономразвитияРоссии, реализуемый Государственным университетом — Высшая школа экономики, при участии Институтазаконодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Общероссийского общественного фонда«Общественное мнение», Института национального проекта «Общественный договор», «Аналитического ЦентраЮрия Левады», Международного Фонда поддержки социогуманитарных исследований и образовательныхпрограмм «Интерсоцис», Института Развития Свободы Информации.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
