Диссертация (1145033), страница 37
Текст из файла (страница 37)
2005. № 46. Ст. 4720.351Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.157— организационноеразделениефункций(регулированиеэкономическойдеятельности, надзор и контроль, управление государственным имуществом ипредоставление государственными организациями услуг гражданам и юридическимлицам);— завершение процесса разграничения полномочий между федеральнымиорганами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ(оптимизациядеятельноститерриториальныхоргановфедеральныхоргановисполнительной власти).Образованная Правительством Комиссия по проведению административнойреформы352 во главе с заместителем председателя Правительства Б. Алешиным, решаяэти задачи, опиралась на рекомендации Всемирного Банка.
Анализ функциигосударственногоаппаратапроводилсявплотьдоотставкиПравительства,последовавшей 24 февраля 2004 г. В этих целях при Комиссии были созданы семьрабочих групп по сферам государственного регулирования, а при этих группах —многочисленные экспертные группы, непосредственно рассматривавшие функции иготовившие материалы для рабочих групп.К основным принципам, которыми руководствовались при анализе функцийэкспертные и рабочие группы, относится разграничение хозяйственных, контрольнонадзорных,правоприменительныхиправоустанавливающихфункций,функцийуправления собственностью.
По мнению Председателя Правительства РФ М. Фрадкова,первый, «инвентаризационный», этап реформы был завершен в 2004 г.. Комиссия из5300 (по другим подсчетам — из 7500) функций федеральных органов властипроанализировала свыше 4000 (при этом более 800 были признаны избыточными, для350 требовалось сократить «масштаб исполнения»).353 Оставалось проанализироватьеще примерно 1000 функций; кроме того, рабочим группам было дополнительнопоручено рассмотреть возможность оптимизации функций, признанных необходимыми,а для единообразия подхода — начать контрольный перекрестный просмотр изученныхфункций.
В ходе работы выявилось также большое количество министерств и ведомств,352Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведениюадминистративной реформы» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.353Приводится по: Ковалев А. Промежуточные результаты административной реформы // Отечественные записки.2004.
№ 2. С. 156–171.158имеющих в подчинении слишком много непрофильных учреждений, а также около10 000 учреждений, которые полностью финансируются внебюджетными структурами,но числятся бюджетными. Приведенные в разных источниках данные о количествефункций являются примерными и не совпадают. Объясняется это тем, что единыйподход к учету функций не практиковался.
Например, одну из функций, вынесенных нарассмотрение, рекомендовалось частично упразднить, частично — переформулироватьи сохранить, частично — объединить с другой и т. п. Таким образом, она моглаучитываться по результатам рассмотрения как несколько функций.В направлениях работы Комиссии прослеживается стремление к сокращениюадминистративной нагрузки на бизнес, снятию избыточных административныхограниченийнапредпринимательскуюдеятельность,оптимизацииструктурыгосударственного управления и функций министерств и ведомств. В качестве основногопринципа деятельности государства предусматривалось невмешательство в делабизнеса.Такимобразом,реформаадминистративнойсистемынацеливаласьнаограничение вмешательства государства в экономическую деятельность, пересмотрфункцийфедеральныхоргановисполнительнойвласти,завершениепроцессаразграничения полномочий между органами.
Она была направлена на преодолениекризисауправления,повышениеответственности,наразвитиеспособностигосударства осуществлять свою управленческую функцию.Однако базового документа по всей системе преобразований не было,существовали лишь концепция по реформированию госслужбы и отдельные тезисы взаконодательных актах. Что касается хода самих преобразований, то по разнымнаправлениям они осуществлялись с помощью различных правовых и программныхинструментов: реформа государственной службы проводилась в рамках федеральнойпрограммы,предполагающейадминистративнаяреформа —болеенацентрализованнуюосновеконцепцииформуиплановреализации,амероприятий,подразумевающих определенную степень децентрализации и добровольность участиярегионов.
Но такие преобразования предполагали необходимость формированияхорошего дееспособного экспертного сообщества, специализирующегося на проблемеадминистративной реформы, проведение мониторинга хода реформ, привлечение вправительственнуюкомиссиюпоадминистративнойреформеэкспертовиз159гражданского общества, в том числе для разработки системы ценностных мотиваций, ноэтого не было сделано.354Анализируя административные преобразования до 2004 г., их политическийсмысл, можно сделать ряд выводов:1) в политической линии прослеживается преемственность;2) сохраняется закрытый характер работы по разработке реформы.Большинство реформаторских инициатив разрабатывались практически безучастия тех, кого они больше всего затрагивали, будь то государственные служащие илигруппы потребителей услуг.
Это привело к очевидным проблемам на этапе реализацииреформ. Механизмы обеспечения открытости деятельности и коммуникативныемеханизмы должны быть частью стратегии реформирования и влиять как на содержаниепроводимых преобразований, так и на характер управления реформами. Закрытость дляширокогопубличногообсужденияконцепциииметодовпроведенияможетсвидетельствовать и об ограниченных возможностях «преемника». На Гражданскихфорумах(в2001и2007 гг.)вМосквеПрезидентпризывалмобилизоватьинтеллектуальный потенциал гражданского общества на помощь власти, но это былалишь риторика;3) осуществленныемерыможнорассматриватькакподготовкукфундаментальным преобразованиям: «Еще год назад было понятно, что обязательнымусловием успеха стратегических преобразований является наведение порядка вотношениях между федеральными и региональными органами власти; что отсутствиечеткогоразграниченияполномочий,атакжеработоспособногомеханизмавзаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим исоциальным потерям»;3554) в качестве приоритетного направления избрана ориентация на автономноегосударство.354Административная система России и административная реформа.
Материалы круглого стола / А. Шаров,И. Василенко, В. Комаровский, А. Барабашев, С. Кордонский, А. Волкова // Отечественные записки. 2004. № 2. С.134–150; Парисон Н. Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности // Там же. С.178–188355Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, никонтрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апреля.160Важно, что теоретическим основанием реформы 2004 г. в России былизападноевропейские менеджериальные стандарты реформирования государственногоуправления. Экономический подход к административным реформам, в основе котороголежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок, в целомпривел к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферыдеятельности и организации:— резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственнойсфере.
Административные реформы были направлены на повышение ценностиобщественныхденег,экономиюгосударственныхфинансовиповышениезаинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании;— реформы были направлены на повышение значимости оценки деятельностигосударственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активностиили количеству действий. Результативность как экономия средств достижения целейначинает сочетаться с борьбой за качество оказываемых населению услуг и становитсяважнейшим показателем;— изменились отношения между государственным служащим и гражданином.Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества сталицелью административных реформ;— внедрялся принцип конкуренции. В системе государственного управления этотпринцип начал использовался и при формировании государственной службы.
Наряду сэтим в государственное управление были введены и другие рыночные элементы, такиекак контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.;— обозначились тенденции децентрализации и деконцентрации структур ифункций.Изменилосьотношениемеждуразличнымиуровнямиуправления:национальным, средним и местным. Значительное внимание стало уделяться развитиюместного самоуправления.Проблема совершенствования подотчетности и контроля за деятельностьюгосударственных структур, организаций и государственных служащих в широкомсмысле стала решаться как проблема формирования новых отношений междугосударством и гражданским обществом.
Отношения с общественностью превратилисьпо смыслу реформы в постоянную функцию государства, его органов, организаций ислужащих.161Административная реформа создала предпосылки для изменения механизмапринятия управленческих решений и проведения политики государства путемповышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивнойспособностиреагироватьнапостоянноизменяющуюсясреду,возникновенияинновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию иполитику.356Нельзя не отметить, что с 2004 г.
политика Президента становится все болеесамостоятельной. Отставка в феврале 2004 г., за две недели до президентских выборов,Правительства имела целью не только структурные преобразования, но и важныйполитический смысл: отстранение от дел влиятельных членов ельцинской команды —премьера М. Касьянова, и «серого кардинала» российской политики А. Волошина. ВПослании Федеральному Собранию РФ 2004 г.357 проблемам административнойреформы не уделено внимания, несмотря на то, что в этом году Россия приступала креализации преобразований, включавших в себя реформу бюджетного процесса,реформу государственной службы и административную реформу.Реализация реформы еще больше осложняется условиями многоуровневойсистемы государственного управления, в которой полномочия по разработке иреализации реформ разделены между федеральным центром и субъектами, чьибюджетные и административные возможности не одинаковы.
В ходе реформыпредполагалось изменить базовые принципы функционирования властных институтов,прежде всего исполнительной и президентской власти: «Не общество для власти, авласть для общества».Российская система федеральных округов могла бы способствовать проведениюреформы:созданиерегиональныхрабочихгрупп,обладающихресурсамииинформацией, позволило бы обеспечить обмен опытом и сформировать базусторонников реформ в помощь тем, кто участвует в продвижении программыреформирования.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
