Диссертация (1145033), страница 40
Текст из файла (страница 40)
2002. Т. 11. № 4. С. 3–60.171количественныхпоказателей(количестворешений,соотношениезатративыпуска и т. д.).Не менее губительной была сохраняющаяся тенденция ставить неформальныенормы взаимоотношений выше формальных, т. е. выше закона и права в целом. Многиеэксперты и исследователи того времени370 говорили о том, что наша бюрократияхарактеризуется скорее недостатком бюрократизации (т.
е. четкого следованияпредписаниям правовых норм), чем ее избытком: среди респондентов 90 % ответили,что они регулярно отклоняются от официальных стандартов и правил в ходе своейдеятельности, а 25 % ответили, что эти правила являются несущественными. 60 %респондентов верили, что невозможно работать по правилам, так как последниенесогласованны и противоречат реальным условиям. Продвижение по службе, отвечалиони, в значительной мере определяется личными отношениями и патронажем, а такжеподдержкой вышестоящего начальства и бизнеса.371Несмотря на попытки урегулирования государственной службы в 1995 г.
иприведения ее в соответствие с принципами правового социального государства, онаоставалась подчиненной корпоративному служению «государю», а не обществу.Замкнутая, кастовая государственная служба создавала условия для круговой поруки иснижения ответственности за принятые решения.К началу 2000-х отчетливо проявились и другие недостатки государственнойслужбы: тенденция старения, падения престижа, диспропорциональность междуфедеральной и региональной госслужбой, несоответствие квалификации и др.Вместе с тем нельзя не отметить, что административные реформы 1990-х гг.,носившие традиционный характер, все же способствовали повышению эффективностигосударственного управления.
Например, в их идеологии впервые были обозначеныпринципы долгосрочного планирования, ориентация на интересы гражданскогообщества, информационную открытость и качество государственных услуг.370См., напр.: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? М., 2002. С. 144–157; Гаман-Голутвина О. В.Иерархический заряд // Персона. 2004. № 1. С.
6–11; Козлова А. И. Феномен современной российскойбюрократии // Сравнительная политика. 2011. № 2. С. 87–88.371См. об этом: Захаров Н. Л. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения российскогочиновника // Социс. 2004. № 3. С. 114; Зондерман У. Этические стандарты в системе государственной службы каксоставная часть понятия «надлежащего управления» // Управленческое консультирование. 2002.
№ 3 С. 51–53.172Реформугосударственнойподготовительнуюмерупередслужбы2002 г.372началомадминистративнойможнорассматриватьреформыкакоргановисполнительной власти и бюджетной реформы, поскольку она включала ряд целей,связанных с процессом стимулирования административной деятельности на основеконкуренции,оценкикачестваирезультативностидеятельности,повышенияпрофессиональной квалификации. Она была направлена на повышение эффективностигосударственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизацию затрат нагосударственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственнойслужбы. Среди ее задач выделим следующие:— определениеобязанностей,полномочийимерответственностигосударственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;— обеспечение открытости государственной службы в интересах развитиягражданского общества и укрепления государства;— применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров длягосударственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственныхслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;— реализация программ подготовки кадров для государственной службы ипрофессионального развития государственных служащих;— внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов нагосударственной службе, а также законодательного регулирования профессиональнойэтики государственных служащих.Концептуальнаяосноваадминистративнойреформы2003–2008 гг.быламозаичной, она объединила ценности и принципы бюрократического управления,нового государственного менеджмента; прослеживалась ориентация на сетевоевзаимодействие и гражданское общество и традиционно российское представление ороли государства (Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р).Общей чертой, как классической теории бюрократии, так и менеджериального подходак управлению является стремление избежать жалоб со стороны клиентов и нареканий отначальства,372отсюда —простыемеханизмыответственностиполитиковиУказ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе “Реформированиегосударственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”» // Собрание законодательства РФ. 2002.№ 47. Ст.
4664.173администраторов с четкими процедурами измерения эффективности их работы, но приэтом, публичность управления и соучастие граждан в управлении сведены к минимуму.В связи с этим возникли и некоторые противоречия при разработке систем оценки какэффективности деятельности исполнительных органов государственного управления,так и хода самой административной реформы.В отличие от реформ 1990-х гг. в период новой административной реформы(особенно на втором этапе — 2006–2008 гг.) планированию и разработке критериевоценки эффективности административной реформы впервые в российской истории былоуделено значительное внимание как в среде практиков, так и в научный кругах.Фактически реформой было положено начало формированию системы оценкиэффективности деятельности исполнительных органов государственного управленияфедерального и регионального уровней.
Проблема оценки государственного управленияпо сей день остается сложным вопросом даже для стран, успешно осуществлявшихадминистративные реформы на основе идеологи НГМ и «governance», ведь «продукцияорганизаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и непредназначена для конкуренции».373В 2005 г.
Центром стратегических разработок (В. Южаковым) был поднят вопросо необходимости оценки эффективность государственного управления и ходаадминистративнойразрабатываласьреформыкакнезависимымиориентированнаянаэкспертами.374достижениеПрограммаконечныхреформыизмеряемыхрезультатов, что и предопределило необходимость мониторинга с целью оценкирезультативности этой реформы и повышения эффективности государственногоуправления. Значительным шагом в плане повышения качества эффективностигосударственного управления стало введение в ходе бюджетной реформы системыбюджетирования, ориентированного на результат (БОР).375В рамках этой системы сформировался механизм оценки эффективности,связанный с подготовкой докладов о результатах и основных направленияхдеятельности исполнительных органов государственной власти (ДРОНД).373374Государственная политика и управление / под ред.
Л. В. Сморгунова. Ч. 1. М.: РОССПЭН. 2006. С. 221.Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона накоррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 77–88.375Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативностибюджетных расходов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 22. Ст.
2180.174В 2007 г. были определены система и перечень показателей для оценкиэффективности органов исполнительной власти субъектов РФ,376 а в следующем годубыла определена система показателей для оценки эффективности деятельности органовместного самоуправления городских округов и муниципальных районов. 377Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 возложил ответственность заосуществление административной реформы на назначаемых Президентом губернаторов.Согласно этому документу губернаторы должны были предоставить в Комиссию припрезиденте РФ по вопросам совершенствования государственного управления иправосудия доклады за 2006 г.
по 43 критериям, обозначенным в Указе, уже до1 сентября, а затем ежегодно — до 1 мая года, следующего за отчетным. Указ содержит48 вопросов,которыеусловноможноразбитьнатритипа:статистические,информационно-аналитические и социологические, но при этом не вполне понятнаметодика оценки многих показателей.Данные первого типа администрация Президента России может получать изорганов статистики; данные второго и третьего типа крайне субъективны, так какготовятся и обрабатываются самими губернаторами, а значит, в случае необходимостимогут подвергнуться серьезной корректировке на месте.Все данные без исключения могут быть проверены через альтернативныеисточники — через тот же институт главных федеральных инспекторов полпредств вфедеральных округах.
Можно создать и вовсе независимые экспертные группы, которыебудут представлять альтернативные доклады. Манипулирование в ходе сбора и анализаданных может решать многие вопросы, в том числе и влиять на легитимностьисполнительной власти в том или ином регионе, привести к отставке главы региона.Сложная многоуровневая система государственного управления России всочетании с высокой степенью неоднородности регионов (по уровню экономического иполитического развития, а также по наличию потенциала) создает серьезный рискнеудачи реформ, и история реформ государственного управления и преобразований вдругих сферах служит тому подтверждением.376Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органовисполнительной власти субъектов РФ» // Собрание законодательства РФ.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
