Диссертация (1145033), страница 38
Текст из файла (страница 38)
Сетевые группы экспертов и — в меньшей степени — структурыполитических партий могли бы стать дополнительными форумами для обсуждения356Паршин М. В. Административная реформа: план на три года с четкими задачами и проверкой сделанного //ЧиновникЪ. 2005. № 6. С. 6–12.357Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г.
«О важнейших общенациональныхзадачах» // Российская газета. 2004. 27 мая.162содержательных аспектов программ реформирования государственного управления.Действительно,администрациифедеральныхокруговсталидляфедеральногоправительства дополнительным каналом обеспечения координации.Указом Президента от 24 февраля 2004 г.358 Правительство было отправлено вотставку, а Указом от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти»359 создана новая система федеральных органовисполнительной власти, состоящая из федеральных министерств, федеральных служб ифедеральных агентств. Согласно Указу № 314 не было проведено четкого разделенияфункций между службами и агентствами. Например, и службы, и агентства наделеныправоприменительными функциями — правом издания индивидуальных правовыхактов (под правоприменительными функциями согласно Указу понимается изданиеиндивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров),причем не указано различие между службами и агентствами в отношении таких актов.Наряду с сокращением количества министерств (до 14) с самого начала экспертыотмечали несоразмерный гигантизм и монополизм некоторых из них.
Тем самымвыросла вероятность ошибочных действий, так как многие правительственныекомиссии, состоявшие из представителей различных ведомств и органов, которые моглибы своевременно отреагировать на неправильное узковедомственное решение, тожеупразднены.Например,Минэкономразвитияотвечаетза«государственноерегулирование в экономике», «государственное регулирование цен (тарифов)» и приэтом не должно согласовывать свои действия с другими ведомствами.
Вероятностьошибок очевидна, так как решение указанных проблем под силу только правительству вцелом.Весной 2004 г. депутаты Государственной Думы приняли в первом чтениипроекты законов, изменяющих Закон о правительстве и другие законы в целяхадминистративной реформы.
В этих проектах не были закреплены разделение функцийчиновниковразныхправоустанавливающих.358уровнейинезависимостьПравительствосохраняетконтрольныхоргановотвозможностьраспределятьУказ Президента РФ от 24 февраля 2004 г № 264 «О правительстве РФ» // Собрание законодательства РФ. 2004.№ 9. Ст. 766.359Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительнойвласти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11.
Ст. 945.163полномочия между федеральными органами исполнительной власти (в том числепрежде изменений в законодательстве), а министры — возможность координировать иконтролироватьдеятельностьфедеральныхоргановисполнительнойвласти,находящихся в их подчинении. Однако государственная власть по-прежнему включала всебя ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур: собственноПравительство (министерства и ведомства), аппарат Правительства и, в определеннойстепени, Администрацию Президента. Особого внимания заслуживает наличие мощногоаппарата Правительства.
Этот фактор ослабляет роль отраслевых министерств вопределении экономической политики, способствует раздробленности существующейсистемы и мешает им налаживать эффективные горизонтальные связи друг с другом.Отсюда широкое использование межведомственных комиссий для разрешения частовозникающих сложных «пограничных» проблем в отношениях между министерствами иведомствами.Само Правительство по-прежнему состояло из большого числа министерств,государственных комитетов, отраслевых комитетов, служб, ведомств и другихвспомогательных органов, причем эти учреждения чрезвычайно многочисленны иразнообразны, а Кабинет министров, входящий в Правительство, сохранил сложнуюструктуру. В связи с этим расширение масштаба реформы, возникновение новыхправоотношений в государственных структурах вызывают необходимость сопряженияотдельных направлений административной реформы между собой. Все это неизбежновело к дальнейшему возрастанию роли Президента в процессе реформированиягосударственного управления.В Послании 2005 г.360 Президент обозначает свою политику как «политикустабилизации», которая фактически была политикой реагирования на накопленныепроблемы, а в октябре 2005 г.
Распоряжением Правительства была одобрена«Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. иплан мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерациив 2006–2008 гг.».361360Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. «О важнейших общенациональныхзадачах» // Российская газета. 2005. 26 апреля.361Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Концепция административной реформы2006–2008 гг.» // Собрание законодательства РФ.
2005. №46. Ст. 4720.164С проблемой повышения политической ответственности связано, пожалуй, одноиз самых спорных решений десятилетия: в декабре 2004 г. по инициативе Президентабыли отменены прямые выборы губернаторов, а вместо них появилась процедураназначениягубернатораПрезидентомРФпосогласованиюсрегиональнымпарламентом. Идеологически такая необходимость была обоснована повышениемполитическойответственностирегиональныхвластей,чьянеэффективностьподтвердилась трагическими событиями в Беслане, всколыхнувшими общественноемнениевРоссииивмире.Реформа,обоснованнаялишьуправленческойнеобходимостью усилить исполнительные органы власти (исполнительную вертикаль),имела серьезный политический резонанс и вызвала волну критики, прежде всего состороны стран Запада, где усиление исполнительной власти возможно только наряду сповышением ее ответственности перед гражданским обществом.
В России же традициейбыло наличие сильного государства, которое играет в жизни народа решающую роль,сохраняет свое ведущее и фактически бесконтрольное положение в силу слабостиинститутов гражданского общества.Публичная дискуссия по вопросу о выборах губернаторов (2004–2012 гг.)показала, что в публичном поле наметились ценностные изменения. Не отрицаянеобходимости сильного государства в условиях переходного периода как важногонаправления административных реформ, стало необходимым включение в понятие«эффективное государство» принципа соблюдения им интересов гражданскогообщества.
Ответом на этот вызов со стороны государственной власти стало появление вмае 2005 г. в российской публичной политике официальной и масштабной структуры,призванной поддерживать инициативу гражданского общества и обеспечивать диалогмежду его институтами и властью — Общественной палаты.Однако специфика институтов гражданского общества, согласно трудамзападноевропейских мыслителей,362 состоит как раз в том, что они формируются не поуказу свыше, а по доброй воле граждан. Подразумевается, что граждане действуют какнезависимые, социально ответственные индивиды, способные соизмерять своиинтересы с интересами других, учитывать интересы других, вступать с ними вотношения на основе «доверия», причем не только с теми, кого хорошо знаешь, но362См. об этом: Сморгунова В.
Ю. Гражданское общество и формирование гражданских добродетелей: теоретико-правовые проблемы. СПб.: РГПУ. 2004. С. 15–44.165вообще со всеми. Лишь на основе социального капитала взаимного доверия возникают«длинные» социальные связи, добровольные ассоциации, типичные для гражданскогообщества.363В данном случае государство выступило с инициативой помочь структурамгражданского общества в процессе представления своих интересов и организациипубличной дискуссии по наиболее важным вопросам.
Согласно формальнымположениям Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан РФ сфедеральными органами государственной власти, органами государственной властисубъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей иинтересов граждан, защиты их прав и свобод. Она формируется для защиты правобщественных объединений при формировании и реализации государственнойполитики и в целях осуществления общественного контроля за деятельностьюфедеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной властисубъектов РФ и органов местного самоуправления.
Она, по сути, должна была статьключевым элементом публичной сферы, аккумулировать и предлагать для публичногообсуждения публичные ценности и идеи.Формируемая на основе добровольного участия, «Общественная палата призванаобеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественныхобъединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления длярешения наиболее важных вопросов экономического и социального развития,обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ,конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданскогообщества в Российской Федерации путем:1) привлечениягражданиобщественныхобъединенийкреализациигосударственной политики;2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив;3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральныхзаконов и проектов законов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актоворганов исполнительной власти и органов местного самоуправления;4) осуществления общественного контроля за деятельностью Правительства РФ,органами исполнительной власти, и органами местного самоуправления;363Гражданское общество в России: структуры и сознание / отв.
ред. К. Г. Холодковский. М.: Наука. 1998. С. 5.1665) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определенииприоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иныхобъединений граждан РФ, деятельность которых направлена на развитие гражданскогообщества в Российской Федерации;6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественнымпалатам, созданным в субъектах РФ».364Это в значительной степени соответствовало идее формирования публичныхценностей, однако реализация данной идеи на практике показала формальность иимитационность данного процесса, когда в условиях так называемого «ручногоуправления» приоритетом системы оказывается исполнительность.В соответствии с процитированным Законом Общественная палата РФ быласформирована в три этапа.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
